美国“国安会”对中国启示

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1、美国“国安会”对中国的启示2013年11月20日　　来源：南风窗2013年11月20日作者：储昭根（浙江大学非传统安全与和平发展研究中心研究员）11月12日闭幕的十八届三中全会提出，中国将设立国家安全委员会。这是大战略渐入人心的结果，意味着国家安全决策进入长效机制化阶段。但是成立只是个开始，要实现初衷和宗旨，还需要一个积极探索的过程。在这方面，成立于1947年的美国国安会在半个多世纪的发展过程中，其成功的经验与失败的教训，可供后来者—中国借鉴。从美国国安会建立说起美国国安会的成立是二战结束后美国决策层对国家安全决策机构之间的无序状态进行反思的结果。二战期间

2、，外交政策和国防政策之间的协调一直依赖受总统信赖的个人去完成。军方也希望在和平时期继续在与国家安全有关的内政外交决策上施加影响力。而在国会看来，罗斯福之后的杜鲁门总统缺乏外交经验，需要有一个体系化的决策队伍增强总统的外交决策能力。1947年国会通过《国家安全法案》，根据该法，国安会成立。其职能是在关乎国家安全的内政、外交和军事政策领域实现整合，使跨部门的协作成为可能；进行国家安全风险因素评估，权衡政策得失，在此基础上向总统提交报告或者提供政策建议。最初成员为总统领导下的包括总统、国务卿、国防部长、陆军部长、海军部长、空军部长和国家安全资源委员会主席在内的7

3、人组成，总统可以指定其他行政机构的部长们、军需品委员会主席和研究与发展委员会主席出席会议，中情局需要向国安会作汇报，但中情局长并非成员，以观察员和常驻顾问的身份出席会议。在设立初期，国安会遭到总统的“冷遇”。杜鲁门对国安会设立初衷背后隐含的批评非常敏感，认为这是国会对总统权力设置的制约，因此，一直与国安会保持距离，继续从一些白宫顾问那里获取外交建议。朝鲜战争最终改变了国安会在杜鲁门政府中的命运。杜鲁门对国安会的结构布局和人事作了些调整。为了与苏联实施的非传统冷战策略抗衡，杜鲁门政府设立心理战略委员会，该委员会和国安会联手策划实施了一些间谍活动，尽管杜鲁门晚

4、年对这些活动矢口否认。军人出身的艾森豪威尔总统更倾向于严密的参谋工作，在他任内，国安会成为总统在军事、国际和国内安全事务领域政策制定和实施的左膀右臂。国安会地位的提升和这一机构性的决策模式惹恼了一些希望施加影响的个人，特别是前朝老臣们。1960~1961年，参议院举行多次听证会，讨论国安会的工作效率问题，杜鲁门政府中的高层幕僚如乔治·凯南等批评艾森豪威尔政府的外交政策是由一个“消极被动的总统，在一个机构臃肿的国安会影响下制定的，国安会作为一个庞大的机构，饱受委员会具有的所有弊端之累”。事实上艾森豪威尔并非一个消极的总统，相反，他在整个任期里在外交决策上都是

5、主导性角色，在应对一系列突发性危机时，比如苏伊士运河危机、匈牙利革命和黎巴嫩危机，他都是通过小范围的高层幕僚讨论确立对策，以提高效率，而没有通过国安会的机构化运作来应对危机。参议院举行的听证会对1961年继任的总统肯尼迪产生了影响。上任初期，肯尼迪裁减国安会，将决策缩小到更小的圈子里进行，各机构之间协调的任务交由国务卿（必要时由相关机构）完成。但国务院在猪湾事件上的失败表现让肯尼迪意识到听取独立声音的重要性。国安会得以重新进入国家安全决策进程，1962年白宫设立局势观察室（theSituationRoom），这一位置为国安会与国务院、国防部、中情局建立直接

6、联系提供了便利，有“小国务院”之称，让总统和高层决策机构迅速获取来自国外各站点的情报提供了方便。1969年上任的总统尼克松与安全事务顾问基辛格再次提升了国安会在外交决策中的作用。在尼克松上任前，基辛格建议应该延用艾森豪威尔时期国安会的运作模式，在此基础上增设许多委员会，便于就某一特定议题搜集信息、开展讨论和进行数据分析。尼克松上任后，以通过《国家安全决策二号备忘录》的形式采纳了这些建议，不但巩固了基辛格在外交决策中的地位，也提升了国安会的影响。1977年卡特担任总统后，他认为基辛格掌握过多的权力，以至于过滤了一些重要的信息和政策建议，使之不能到达总统这里。

7、他希望让内阁成员在外交决策中发挥更大的作用，而不是让国安会和国家安全事务顾问一支独大。卡特任内裁减国安会，任用谨慎的布热津斯基担任国家安全事务顾问，使其又回归到提供政策协调和研究的位置。和尼克松、福特两任总统的8年里国安会开了125次会议相比，卡特任内，国安会只开了10次会。1981年里根时期，国务卿和国安会的权力都在提升之中，存在互相重叠的区域，导致两者之间经常出现摩擦。不过国安会还是稍微占据了上风，在加勒比海、中美洲和中东执行的一些外交行动中，国安会发挥了重要作用。1989年老布什担任总统，副总统任内的8年经历和在里根任内参与国家安全事务的经验，促使他

8、对国安会的职能做了重新定位。在他任内，国安会与各决策机构之间维持了