建成覆盖城乡的社会保障体系的困境思考与对策_张再生2012

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1、建成覆盖城乡社会保障体系的困境与对策天津大学公共管理学院张再生教授zhangzs@tju.edu.cn2012.12.15建成覆盖城乡社会保障体系的要求1近十年来我国社会保障发展的成就2我国社会保障制度存在的困境3目录走出阻碍社会保障体系构建困境的对策41.建成覆盖城乡社会保障体系的要求中共十八大报告首次强调了要统筹推进城乡社会保障体系建设，确定了要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，并以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，目标至2020年全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。1.建成覆盖城乡社会保障体系的要求社会保障体系主要包括社会保险、社会救助、社

2、会福利、社会优抚以及补充保障等方面构成。一个完善的社会保障体系构建则涉及到与社会保障相关的方方面面，包括社会保障制度结构、公民社会保障观念、保障责任的承担方式、社保基金的财务模式、法律体系支撑以及与其他政策系统的关系。2.近十年来我国社会保障发展的成就《社会保险法》的修订人人享有的社会保障制度着手构建社会保障体系2003年正式启动新型农村合作医疗。2006年将农民工纳入医疗保险制度覆盖人群，2007年建立起以大病统筹为主的城镇居民医疗保险试点。2009年，国家启动新一轮的医疗卫生体制改革。以医疗保险为例我国医疗保险已经覆盖了95%以上的城乡人口，政府对农村合作医疗

3、的补贴预算也从2003年的3亿元，上升到了2012年的2000多亿元，报销水平从最初的象征意义提升到了60%左右。3.2制度自身的困境：社会保障城乡分割惯性巨大首先，中国城乡二元体制的发展模式导致了城乡之间在经济发展水平、经济结构及收入水平上存在较大差异，其次，中国社会保障发展的起点始于城市，城镇职工的医疗保险、养老保险以及工伤保险等制度在20世纪末就已经初步建立，而农村的社会保障制度是于2003年之后才开始建立，所以无论是在覆盖人数、保障水平、政府财政拨款等方面都难免会出现厚城薄乡的问题。改变城乡分割现状设计到制度结构、经办机构、责任承担方式等多方面的问题，非

4、短期内能够改变，应估计其难度积极、稳妥、渐进地推进。3.3制度间的衔接困境首先，城镇职工的社会保障制度难以与到事业单位和公务员系统的制度衔接。其次城镇的社会保障制度难以与农村的社会保障制度衔接。第三，全国不同地区的社会保障制度无法衔接。3.4社会保障多头管理的困境目前，我国已经基本结束了社保改革中“摸着石头过河”的状态，而之前社会保障“试点先行、渐进改革”的模式导致了社会保障体系中各个子系统分属于多个管理部门管理，从地方到中央被不合理的肢解，形成了“多头管理、各自为政”的局面。各个主管部门之间边界模糊、职能不清、机构重叠设置，亟需明确一个从总体上制定社会保障战略规

5、划并指导和协调各职能部门工作的权威机构和独立于社会保障体系之外的监管部门，明确社会保障事务管理职责分工，强化监督职能，推进行政问责制，这是构建我国统筹城乡社会保障体系的制度基础。3.5社会保障监管的困境我国社会保障行政监管部门主要是社会保障业务管理管理机构和基金监管机构，他们隶属于各级社会保障部门和财务部门。如此，社保部门便集政策制定、费用收缴、投资运作、监督查处等权力于一身，形成“左手管右手”的行政体系。4.走出阻碍社会保障体系构建困境的对策4.1加强社会保障立法工作，加快构建中国特色的社会保障法律体系一方面要加快新法立法步伐和修正，如《中华人民共和国社会保险法

6、》、《中华人民共和国军人保险法》的实施。另一方面要充实现有相关法律。《中华人名共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》等多部相关法律，在中国社会保障体系对立法需求日益急切的背景下，可以通过修订、充实相应的福利内容并作出刚性约束，为社会保障事业的发展提供具体的法律依据。4.2抓实顶层设计，自上而下的推进统筹城乡建设首先，顶层设计是解决深层次矛盾的法宝，我国行政体制中下级服从上级，地方服从中央，要把这种体制转变为促进医疗保障城乡统筹的动力，做好中央层级的设计，对诸如制度整合的基本原则、管理职能的归属、经办机构的配置和编制等问题做出统一部署，自上而下

7、的推行。其次，要适时推进社保管理体制改革。尤其是现行的医疗保险管理体制。4.3优先建设全国统一的社会保障信息平台中国目前虽然国家实施了“金保工程”，各地也开展了社会保险信息化建设，但信息化建设的标准并不统一，国家应尽快停止各行其是的地方社会保险信息化建设，在“金保工程”的基础上，尽快建立起全国统一的、规范的社会保险信息系统，实现全国联网，以为社会保险制度建设与发展创造必需的、重要的基础性条件，同时还可以为其他社会保障制度提供相应的服务。4.4完善社会保障教育宣传体系营造有利于社会保障体系建设的社会氛围一方面，我国应当积极构建社会保障教育宣传体系，在高等教育相关专

8、业中增设社