把握好农村土地征用制度改革的着力点

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1、把握好农村土地征用制度改革的着力点摘要：改革开放以来，我国多次出现圈地热，规模巨大，屡禁不止，其根源在于征地范围过大、农地产权残缺、征地程序不规范、土地财政和政绩驱动、监督不力等。必须加快征地制度改革，明确界定公共利益范围，明晰农村集体土地产权，规范征地程序，实行多元化补偿方式，推进农村集体建设用地合法入市，严格征地各环节的监督制约。关键词：圈地；征地制度改革；着力点中图分类号：D6文献标识码：A文章编号1007-905X(2011)05-0097-03随着我国经济的快速发展，尤其是工业化、城镇

2、化的推进，大量农村集体土地被征用。由于在征地过程中存在诸多困境和矛盾，加上一些地方在征地中违规操作，侵害农民权益的现象愈见频繁，导致农民上访，引发社会矛盾，影响社会稳定，在一定程度上已演变成了严重的社会问题。如何改革农村土地征用制度已成为我们面临的一个非常重要而紧迫的问题。改革农村土地征用制度，必须把握好以下几个着力点。、明确界定征地的公共利益范围。严控征地规近年，我国很多地方受利益驱使，乱征滥用，地成风，违法违规屡禁不止，甚至暴力强征现象频频发生，征地规模越来越大。耕地从1996年国家第一次土

3、地详查时的19.51亿亩到2008年的18.26亿亩，我国减少1.25亿亩耕地仅用了12年的时间，年均减少1000多万亩。耕地的快速减少，已经危及耕地红线和国家粮食安全，影响社会稳定。滥征乱占成风，其中一个重要原因就在于，我国至今还没有一部具体的法律来明确规范征地行为以及征地各权利主体的权利义务，我国的《宪法》和《土地管理法》更没对国家征地中的公共利益作出明确界定，对公共利益的解释成为职能部门和地方政府的自由裁量权，导致实践中征地权滥用、征地范围过宽，不仅为地方政府滥用征地权提供了空子，也为房地

4、产商乱占农地、炒地、圈地提供了借口。尤其是一些地方政府利用所掌握的征地主导权，把土地当做第二财政，以地生财，低征高卖，赚取快钱，形成征得越多、获得的土地收益越多的恶性循环，这是“圈地风”屡禁不止的主要根源。改革农村土地征用制度，必须从源头上遏制地方政府滥用征地权，严控征地规模。众所周知，土地征用是国家为了公共利益的需要，依照法定程序把农村集体土地转为国有土地并给予合理补偿的政府行为。其中，公共利益是土地征用权是否合理行使的唯一标准和界限，也是衡量征地权是否滥用的标准。因此，要从根本上遏制征地过多

5、过滥的问题，一定要站在维护国家大局和农民利益的立场上，严格界定国家为公共利益而进行征地的范围，明确限定政府征地行为，尽量不多占用农民的土地。这是改革农村土地征用制度的关键。特别是应该明确界定公益性和经营性建设用地，把国家征地范围严格限定在公共利益之内，把经营性用地从征地范围中排除出去。根据国际经验和我国实际情况，可以采用列举方式，结合土地利用分类规范，把国家征地的范围严格限定于特殊用地（如军事设施、涉外、宗教等）、公共管理与公共服务用地（如机关团体、新闻出版、科教文卫等）、交通运输用地（地面线路

6、、场站等）、水域及水利设施用地（陆地水域、海涂等）及其他由政府兴办、用于以公共利益为目的的事业。在公共利益之外的用地，不能动用国家征地权。特别是要将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及各类开发区、园区等工业用地退出国家征地范围，使它们在土地利用总体规划的控制下，通过公开市场交易的方式取得土地的使用权。在这里，即使公共事业也不一定动用国家征地权，一般公共事业项目也可通过市场交易的方式获取使用权，从而从根本上控制征地规模，保障农民利益。二、明晰农村集体土地产权。把村民小组确定为产权单位或被征

7、地主体根据我国的法律规定，农村集体是农地的所有者，拥有土地的占有权、使用权、收益权和处分权。但无论是国家的《土地管理法》还是《土地承包法》，都没有对这个所有权主体进行明确具体的界定。由于这里所说的“农村集体”是一个抽象的集合群体，不具备法律上的人格，这就使得农地权属主体出现缺失，处于名存实亡的虚置状态，致使财产归属不清，谁真正拥有土地，实际上并不明晰。农村土地集体产权模糊的缺陷，直接导致责权利边界不清，农民土地产权不被尊重和承认，土地权益频繁受到侵犯，也为各级政府和集体经济组织侵害农民土地权益提

8、供了条件，成为地方政府违规违法征地的制度性原因。产权是所有制的核心，它的本质要求是归属清晰、权责明确。因此，改革农村土地征用制度，必须改变农村土地集体产权模糊不清的状况，这是解决征地制度存在问题的根本所在。这里的关键是应该对农村土地产权主体进行合理和明确的界定，使其进一步明晰化、具体化。可以考虑在维护国家土地公有制的前提下，把村民小组看成是农村集体组织的有效单位，把它明确确定为农村土地的产权主体或征地中的被征地主体。把农地所有权主体明确为村民小组，并不是意味着要否定农村土地的集体占有和集体经营，