当前中国预算治理制度变迁的经济学分析

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1、当前中国预算治理制度变迁的经济学分析　当前，我国的财政体制改革已逐步过渡到以预算治理体制改革为核心的发展阶段。利用政府预算总括反映政府财政收支的特性，实现加强财政支出治理，进步预算资金的使用效益的预期目标。在这样的宏观背景下，鉴戒有关制度变迁的经济理论，总结和梳理我国政府预算治理制度变迁的历史轨迹和发展方向，对于正确把握今后预算治理制度改革的总体方向是十分必要的。　　一、我国预算治理制度变迁的演进模式　　目前有关建国以来预算治理制度变迁的论述，大都集中讨论有关财政体制的变迁新题目。这诚然是预算治理制度的一个重要组成部分，但预算治理制度的内涵远不止这些。如前所述，预算治理

2、制度不仅包括预算体系内处理各经济主体之间关系（主要是各级政府间财力分配关系）的预算治理体制，（注：通常论述中，狭义的财政治理体制就是预算治理体制，而广义的财政治理体制还包括国有企业财务治理体制、行政事业财务治理体制等。在此，我们采用狭义财政治理体制的概念。）还包括预算原则、组织形式、预算范围的变化趋向和预算工作程序等治理和制度层面的新题目。而分级财政体制的变迁涉及的更多属于政府间财力分配的新题目，它固然终极合成为决定预算治理制度变迁的重要因素，但由于既有预算治理制度的路径依靠性，假如仅以财政体制的变迁为标志划分我国预算治理制度的演变阶段，就会产生一些错觉，以为财政体制发

3、生了变化预算治理制度也将同步变化。实际上，在财政体制发生变化的情况下，由于预算治理职员受到既有路径依靠的影响，只要原预算治理制度能够继续维持，我们总是尽可能维持原有制度框架。直到财政体制变迁导致的利益分配格式重组，使得原有制度难以为继时，才会发生预算治理制度的变迁和创新。通过上述分析，笔者尝试重新划分我国预算治理制度变迁的历史阶段，并根据制度变迁的有关经济理论加以分析。　　建国50年来，我国的预算治理制度大体上经历了以下几个阶段：　　1.预算治理制度的产生阶段（1949年—1951年）　　新中国的国家预算是随着中华人民共和国的诞生而建立的。在新中国成立以前，各革命根据地

4、曾编制过财政预算，但那只属于战时财政预算。由于客观条件的限制，在根据地被分割的情况下，不可能建立同一的国家预算。新中国成立以后，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》中的有关规定，着手编制1950年全国财政收支概算。1949年12月在中心人民政府第四次会议上，通过了《有关1950年财政收支概算编制的报告》，这标志着新中国国家预算的诞生。1951年8月在同一全国财政经济工作的基础上，政务院又发布了《预算决算暂行条例》，我国的国家预算治理制度从此建立起来。　　2.长期相对稳定阶段（1951年—1992年）　　这是一个跨度相当长的历史时期，其间财政体制大体经历了统收统支、总额分

5、成、分级包干等多个历史阶段。基本的变动趋向是，从50年代的高度集中型，到70年代以集中为主，适度下放财权的类型，到80年代的地方分权为主，放权让利的类型。但其间预算治理制度则保持总体相对稳定，其特征表现为：在预算形式上采用单一预算，预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则，长期沿用基数法编制预算，预算编制程序上采用自下而上和自上而下，上下结合，逐级汇总的方法，预算治理总体上比较粗放，预算编制透明度不高等。　　产生这种现象的原因主要是，由于中心和地方利益分配关系长期处于不断变化中，中心和地方政府的注重力主要集中在彼此的利益分割的多重博奕新题目上，缺乏通过优化预算治理内部制度

6、约束，降低交易本钱，进步资金使用效益的激励机制，从而导致预算治理制度变迁长期滞后。　　3.中心政府供给主导型阶段（1992年—1998年）　　以1992年开始实施的《国家预算治理条例》为标志，我国的预算治理制度变迁进进以权力中心提供预算治理制度变迁主要框架的供给主导型阶段。《条例》规定，我国国家预算采用复式预算编制方法，分为经常性预算和建设性预算，从1992年起，中心预算按复式预算形式编制。1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》又进一步明确将中心预算和地方预算划分为公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算三部分，待条件成熟时再考虑增设其他预算。从1995年开始，地

7、方预算也按复式预算编制。（注：根据笔者的了解，目前我国大部分地方政府预算并没有按复式预算编制，这也从一个侧面说明了，这种供给主导型制度变迁模式存在着缺陷。）　　有关我国预算治理制度变迁长期滞后于财政体制变迁的原因（滞后期约10年），大体有以下几个方面：一是财政体制的多变性，导致预算治理制度变迁缺少较为稳定的政策框架，中心和地方政府只有在财政体制相对稳定时，才有可能推进预算治理制度的变迁。二是我国经济体制改革的渐进性，决定了偏重于政府支出布置的预算治理制度，属于财政改革深层次的新题目，必须首先经历财政收进领域的率先改革，才有可能加以进行，这