民初“护法”与法治的历史经验

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1、民初“护法”与法治的历史经验历史遗留给21世纪中国的重要任务是建立法治国家。20世纪第一个十年的清末新政，已经提出这个目标。百年沧桑，中国人好不容易在90年代把这个早已淡忘的字眼写进了宪法。要把纸上的东西化为现实，十分艰难。离开制度建设和政治文化的彻底改造，这个目标必然又一次落空。回顾20世纪中国法治屡遭破坏的历程，有助于深化对有关问题的认识。本文拟以孙文发动的长达五年（1917—1922）的“护法”斗争为例，考查维护法治的历史经验。法治的障碍1916年6月6日袁世凯病逝，黎元洪继任总统，被袁氏摧垮了的国会复会。国内政治生活进入了一个新阶段。维护法治，巩固民主共和制度，是民国建立后最

2、重要的政治目标，也是这一新阶段的中心任务。这是当时包括孙文在内的许多政治家的共识，黎元洪继任总统，孙文立即给他打电报提出这个问题：“中邦专制，历数千年，共和方新，忽被摧挫，去乱图治，愿力反前人所为。有如规复约法，尊重国会，尤不容缓。”[1]在给黄兴的电报中，他又明确地说：“南军起义，多数揭去袁、复约法、召国会为的。袁死，黎能复约法、召国会，当息纷争、事建设，以昭信义，固国本。”[2]这不仅是孙文的意见，当时，“汤化龙代表进步党，谭延闿代表当日国会中之国民党，在上海商定收拾时局方策，归纳各方意见，得下述之结论：(甲)恢复民二解散之国会，(乙)恢复民元之临时约法，废止袁氏约法会议修改之约

3、法，(丙)组织国会同意之内阁。”[3]有过类似表示的其他政治家亦为数不少。例如，老同盟会员、积极参加“二次革命”和讨袁的冷遹将军给当时的国务院秘书长写信，就曾指出：“惟此次举兵，一致心理，在刷新政治，永固共和。是以项城殒命，举国文电，皆要求恢复旧约法，召集旧国会，组织适法内阁，罢黜帝制祸首。凡此主张，悉本法律，见诸实行，易如反掌。”[4]。“旧约法”即民国元年南京临时政府时期由参议院制订，并于3月11日由临时大总统孙文公布施行的《临时约法》。它是中国第一部民主共和制宪法，有别于民国三年(1914)袁世凯一手炮制为其专制统治服务的《中华民国约法》。所谓“旧国会”是1912年末至1913

4、年初第一次通过选举产生的国会。在利用它选举自己为正式大总统后，袁世凯在1913年于11月通过剥夺国民党议员的资格而使之不足法定人数而无法开会。恢复两者是拨乱返正，维护民主共和制度所必需。尽管“见诸实行”不是“易如反掌”，但在舆论压力下，黎元洪还是在袁世凯死后不久(1916年6月29日)发布命令，遵行《临时约法》和召集国会。8月1日，国会复会，黎氏也在会上补行就任总统的宣誓。民主与法治的曙光初露。可是，不久便乌云翻滚，风浪迭起。风浪首先来自总统黎元洪与总理段祺瑞之间的争权夺利。被称为“(总统)府(国务)院之争”的延续多时的风波，透过个人争权夺利的表象，实质是宪法(约法)不完善带来的重大

5、制度缺陷造成的恶果。在健全的民主政制下，政见分歧是在正常的民主程序下交锋的，不管多么激烈，通常不但不会危及社会的正常运作，反而在貌似纷乱的争吵中不断揭露和解决各种问题。民国初建，革命派和立宪派的许多代表人物都企盼在中国出现这样的局面，却偏偏事与愿违。个中原因不止一端，重要的一条是制度缺陷。《临时约法》是在南京临时政府即将结束之际匆忙制订的。它按三权分立原则建构国家机关，确认包括言论、出版、集会、结社、宗教信仰等一系列现代公民应有的自由和权利，不愧为中国第一部现代宪法。在行政权的运作上，它规定“临时大总统代表临时政府，总揽政务，公布法律”并“得发布命令”、“得任免文武职员”，包括总理和

6、各部总长在内的“国务员辅佐临时大总统负其责任”，俨然仿效美国，实行总统制。直到1918年孙文与“非常国会”的议员谈话，仍坚持说：“约法规定为元首制。”[5]但它又规定“国务员于临时大总统提出法律案，公布法律，及发布命令时，须副署之。”[6]又使总理和各部总长对总统公布的法律和命令有否决权。据此，当时包括宋教仁在内的不少政治领袖和当今的一些学者，又把它理解为实行内阁制。同时也出现了总统免总理职务要总理副署的怪事；也产生了如被免职的总理不副署，该命令是否有效的争议。据参与制定约法的有关人士回忆，原来考虑美国式的总统制，但在政权即将移交给袁世凯的情况下，为了提防袁氏专横，特地制订条文作出种

7、种限制，乃至可以理解为转而改用内阁制。约法条文的不严密，加上没有设立宪法法院，风浪迭起就难于避免了。风浪更主要的根源在军人干政。辛亥革命依靠的是新军和民军。所谓民军主要是破产农民集结而成的秘密会社的武装、土匪或地方豪强支配下的武力(民团)。而新军则士兵成分与民军相差不远，军官则饱受传统忠义思想浸淫，间或受过一些民主主义和汉民族主义思想影响，愿意为“驱除鞑虏，恢复中华，建立民国”出力。好些大中城市还有商人自己的武装——商团，在推动政权转移和稳定社会秩序中发挥