土地财政的效应分析

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1、“土地财政”的效应分析赵国玲*赵国玲华中农业大学土地管理学院博士生内蒙古财经学院副教授胡贤辉**胡贤辉华中农业大学土地管理学院博士生*摘要：由于分税制改革，导致地方政府财权缩小而事权范围扩大，因此地方政府想到了以地生财，产生了“土地财政”。“土地财政”虽然实现了地方政府自身利益的最大化和城市化进程加快的业绩，但是“土地财政”也产生了负外部效应，导致农民“失地”又“失业”，地方政府“届际”之间的不公平等问题，因此要消除“土地财政”负外部效应，要从明确集体土地所有权，允许集体土地所有权流转；土地出让金逐年征收；逐年制定征用农地和批租的指标等几

2、方面入手。关键词：土地财政负外部效应内部化一、“土地财政”产生的原因分析1994年税制改革以前，地方政府的财政收入主要来源是税收收入，随着1994年分税制改革以后，税收收入在地方财政收入中的比重明显下降。随着财政收入比重的下降，地方政府的事权支出范围却越来越大，地方政府的负担也越来越重。目前的现状是，中央财权大概占了六成以上，地方占不到四成，但从实际支出看，中央占不到四成，地方支出大概六成，地方政府财源不足就想到了卖地，土地作为地方政府手中最大的一块可以自由支配的经济资源，成为政府财政支出的保障。根据30多个城市的统计，从获取土地的成本到

3、出让土地的收益，平均是18倍（中国土地学会在“健康城市化与城市土地利用”研讨会的会议综述）。因此产生“土地财政”是理所当然和情理之中的现象。“土地财政”作为一种新型的政府运行模式在全国广泛开展（徐德富，涂云龙2007）。“土地财政”主要包括四方面的内容：一是地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，是“土地财政”中最大的一项；二是地方通过出让工业用地，来招商引资，以此来带动地方经济的发展；三是扩张城市规模，促进建筑业和房地产业的发展，带动地方税收收入的增加；四是以土地作为抵押获得银行贷款。（一）现行财政体制“收缩财权”的政策1980年到19

4、93年我国实行了各种形式的分级包干财政体制，该体制是在划分收支、分级管理体制的基础上建立起来的，是对原有体制的重大突破。8在进一步明确中央与地方收支范围的前提下，地方预算的范围有所扩大，地方收支自主支配、自求平衡，扩大了地方财政的职能。地方政府除了为国家组织财政收入的职能外，还要通过财力分配发挥经济调控职能。初步形成了激励与制约相结合的机制，且这种制约是双向的，即中央与地方财政自求平衡，地方不能再向中央伸手要钱，中央也不得随意挤占地方收入。随着市场经济体制的确立，财政包干体制固有的弊端日趋显现出来。中央财政收支很难平衡，中央财政赤字逐年扩

5、大，不利于中央宏观调控能力的加强。1993年之前，地方财政收入占全国财政总收入的比重高达77.98%，是分税制改革的重要原因。1994年的分税制改革，主要目的在于矫正1980年以来的财政包干制度造成的中央财力不足的状态。伴随着国家税收体制改革，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展密切相关以及适宜于地方征管的税种划归地方，同时把收入稳定、数额较大的税种设为共享税。1994年的分税制改革总体是弱化了地方政府财政收入能力。2005年中央财政收入占全国财政收入的比重为53.79%，地方财政收入占全国财政收入

6、的比重为46.21%。因此目前的财政体制是1994年分税制改革财权上收的结果，由于中央政府财权上收，导致地方政府财政收入锐减。（二）地方政府事权范围的扩大在中央政府财权收缩的同时，地方政府在事权方面反而扩大了。中央把更多的事权下放给地方，比如支持技术创新和技术改造等优惠政策、支持义务教育计划等等。这些对于整个国家的未来发展有突出作用的事情却要由地方政府来承担其支出。另外随着我国的改革开放和经济快速发展，我国进入城市化快速发展阶段。城市基础设施需要大量的投资，但受制于基础设施的地域公共物品特性，地方政府无法退出基础设施建设领域，而对城市基础

7、设施进行建设需要相应的财力作保障。随着地方政府事权范围的扩大，其财政支出的比重也在迅速增长。2005年中央财政支出占全国财政支出的比重为28.66%，地方财政支出占全国财政支出的比重为71.34%。（三）现行农地征用补偿办法按照现行的《土地管理法》规定，政府征地，要向被征地农民集体支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6倍至10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4倍至6倍，而且年产值以土地的原用途为依据，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30

8、倍的上限。8笔者认为征地补偿费过低体现在以下几方面：一是作为年产值是以土地的原用途为依据。而土地最原始的用途就是种植粮食作物，而种植粮食作物是所有种植的农作物中收益最低的；二是对于农民的补偿与