欧洲安全战略政策史透析

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1、欧洲安全战略的政策史透析　　摘要2003年出台的欧洲安全战略不仅仅是基于冷战后欧洲新的安全环境的现实背景，它更是欧洲一体化进程中欧盟政策(特别是共同外交与安全政策)及其政策资源在长期量的积累基础上引发的适时质变的产物。它延续了欧盟共同外交与安全政策的政策内涵，又在欧盟政策的程序性框架下得以成型，同时，911事件以后的政策环境又为其出台营造了独特的政治氛围，因此，透析欧洲安全战略的政策发展脉络对于把握和理解该战略的内在意涵有着重要意义。　　关键词欧洲安全战略欧盟共同外交与安全政策政策过程政策史　　中图分类号：D81文献标识码：

2、A文章编号：10054812(2006)01004754　　　　作为欧盟历史上第一份官方的共同安全战略，2003年欧洲安全战略可以被看成是欧盟共同外交与安全政策(CFSP)发展历程中赋有观念性和程序性双重意义的一个转折点，也是欧盟作为一个活跃在国际舞台的角色所应具备的自醒意识和抱负雄心形成过程中的一个新的重要阶段。这项战略的出台不仅仅是基于冷战后欧洲新的安全环境的现实背景，它更是欧洲一体化进程中欧盟政策(特别是共同外交与安全政策)及其政策资源在长期量的积累基础上引发的适时质变的产物。　　　　一、实质性议程的延续：欧盟共同外交

3、与安全政策的新发展　　　　欧共体(欧盟的前身)的诞生很明显是基于其统一欧洲的雄心、维持欧洲特性的目标及其希冀实现对整个欧洲权力结构关系产生影响而起的一项战略性事业。自从那时起，欧共体成员国就已经开始显示出相似的战略视野，并致力于开拓一些共同政策的领域。相比之下，当前欧盟最主要的对外关系政策支柱作为第二支柱的共同外交与安全政策只是一个较晚的创举，而且某种程度上是一个先天发育不良的支柱，其最初的形式半独立于欧共体事务的欧洲政治合作进程，很多时候仅仅被作为在某些欧盟没有对事件进程发出指令的政治议程当中谋求实现共同立场的工具。至少在

4、实践当中，它只被认为是一个在成员国既定政策之外的一个附加或者补充，而且在功能上并未取代这些主权的意思表示。因此，在主权与超国家权力的长期激烈博弈中，欧盟共同外交与安全政策，作为欧洲一体化进程中的一项历史使命是不可回避的，它的发展与演进必然是充满坎坷的，但又是具有历史延续性的。　　首先，从欧洲以外的视野观之，1949年北约成立与1952年欧洲防务共同体计划失败，表明欧洲安全与防务问题已不再单只是欧洲国家主权范围内的事务了，而是部分移转到跨大西洋层面上。换言之，欧洲的安全与防务表现在两个层面上：西欧各国的安全与防务，以及跨大西洋

5、层面的安全与防务合作。在这两个层面之间并没有一个超越各国之上且与跨大西洋层面并立的欧洲层面。因此，既无欧洲层面的外交、安全与防务，欧洲国家也就没有必要去塑造和实践欧洲层面的安全战略观。在这种情况下，欧洲层面的共同安全战略也会因缺乏成熟的政策机制支撑和实力基础而成为空中楼阁。　　其次，从欧洲内部安全格局来看，欧洲国家在安全战略定位和前景展望上一直存在明显差异。从二战结束到1989年期间，这些差异在很大程度上为东西方对峙所掩盖，但是一些基本的、更为长远的差异仍然没有消失，而是随着一体化的走向深入而日益成为阻碍共同战略顺利成型的顽

6、疾，诸如：大陆国家与保持对美特殊关系的海洋国家(主要指英国)之间、联邦主义者与民族主义者之间、大国与小国之间、富国与穷国之间以及新老成员国之间的差异等等。　　再次，从欧盟内部机制上讲，第二支柱的政府间特质(intergovernmentalcharacteristic)和非立法机关属性(nonlegislativenature)排斥了欧盟委员会这一超国家主义政策理念实践者战略功能的发挥，在诸如排他的动议权、制定长期提案和以持续性方式调度资源应对紧急事态等职权事项上，欧盟委员会很难有所作为。正是由于这种内在机制性根源，共同外交

7、与安全政策长时间以来一直因其固有的反应迟缓性、短期性、分散性和非累积性而为人们所诟病，也因此而被普遍认为与战略的意涵背道相驰。这些弱点在欧盟对外政策运作的现实中得到体现，主要表现在欧盟驻外代表机构规模受限、其仅仅主要关注经济领域的现状，以及共同外交与安全政策受制于更替频繁(6个月)的任期和代表民族国家意志的领导者的变迁。　　最后，就欧盟对外政策资源和工具来看，欧洲一方面缺乏赖以实现其战略目标的强有力的胡萝卜和大棒工具，另一方面也还没有做好运用这些工具的准备。例如，欧盟发展政策和人道主义援助都有很长的历史且具有相当的辐射面和规

8、模，虽然这也是一种涉外事务的运作形式，但它却不能被用作任何安全的制约性条件。再比如，经济制裁这种手段为欧盟的决策者和技术官僚们所青睐，但这种方式往往也只起到警示的象征作用，难以发挥杠杆效应，因此，它对安全的战略性考量并不具有任何现实意义。当然，欧盟国家也经常在海外运用其实质性的军事资源，如