“司长策国论”：中国政策决策过程的科层结构与政策专家参与

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1、“司长策国论”：中国政策决策过程的科层结构与政策专家参与朱旭峰　　摘要：本文提出了“司长策国论”用以概括中国政策决策过程的科层结构特征。“司长策国论”指出，在中国，并不是官员的行政级别越高，其动员决策资源的能力就越强，相反，动员决策资源能力最强的是那些处于中国政府科层结构中的司局级的官员。由于“司长策国”现象的存在，中国思想库内的政策专家与不同行政级别政府官员的网络关系对思想库实现政策影响力的贡献是不同的，其中司级官员网络对政策专家的帮助最大。本研究调查了来自全国25个省(市、自治区)的301家思想库的情况及其负责人与不同

2、行政级别的政府官员的网络关系情况。附录中与官方数据的对比分析可以看出，本次调查具有相当高的代表性。关键词：“司长策国论”;政策决策过程;中国思想库;政策专家;政策网络基金与课题：本研究得到国家自然科学基金项目资助，项目号：70673042　　Theauthorsuggestsatheoryof“decisionbybureauchiefs”tosummarizethecharacteristicsofhierarchicalstructureofthedecision-makingprocessincontemporary

3、China.Thetheoryof“decisionbybureauchiefs”pointsoutthatitisbureauchiefswhopossessthemostpolicydecision-makingresourcesamongallChineseofficialsinhierarchicalbureaucracy.Furthermore,theauthorarguesthatguanxiwithbureauchiefs,notwithofficialsathigherorlowerlevel,isthem

4、ostimportantinformaltiespolicyexpertshavewithofficialsininfluencingpolicy.Theempiricalstudyisbasedondatafroma2004surveyofChina'spolicyexpertsconductedbytheauthor,involving301headsofChina'sthinktanksfrom25Provinces.ComparisonbetweenofficialdataandsurveydataintheApp

5、endixshowshighrepresentativenessofsampling.　　KeyWords:“DecisionbyBureauChiefs”;PolicyDecision-makingProcess;China’sThinkTanks;PolicyExperts;PolicyNetworks一、引言　　中国政策决策的正式制度安排的官方定义是“民主集中制”(democraticcentralism)。这一被写入《中华人民共和国宪法》与《中国共产党党章》的组织原则是中国共产党领导下的政府组织一贯坚持的[①]。“

6、民主集中制”简单的讲是列宁所说的“自由讨论、统一行动”[②]。中国对此组织原则的具体化就是“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”(中共十六大报告，2002)。这一原则贯彻到中国的政策决策过程中，就表现为三个特点：1)在政策问题的讨论阶段，各政策参与者都可以发表建议，2)在最终决策时，实行少数服从多数，并且权力向上级集中，实行下级服从上级。3)一旦政策通过决策，各级组织严格遵守个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，地方服从中央的纪律。根据“民主集中制”原则，我们可以推算出在中国政府的科层结构中各级官员所拥有的政策决策

7、资源的分布情况。这里的决策资源指的是那些能够调动的使自己政策观点最终成为政策的政治权力，或者其它各种能够影响政策决策的间接资源。社会学家林南(NanLin)的社会资源理论认为社会资源呈金字塔型分布，在网络中地位越高的人，拥有的社会资源越丰富[③]。根据社会资源理论，我们有理由相信，在中国的政府科层网络结构中，政府官员的行政地位越高，其就拥有越多的政策决策资源。另一个引申出来的似乎已经成为共识的结论是，那些和最高层政治领导人有私人关系(guanxi,personalties)的政策参与者，具有更多使自己的政策观点转化成最终政

8、策产出的政策决策资源[④]。　　但是，上述理论推理存在一个隐含着的“完全理性假设”，即，每个具有一定政策决策权的政府官员都有充分的时间和精力参与决策过程，并有能力对掌握的信息进行思考、计算与分析。这样，所有政策参与者都能从既定的政策偏好函数出发，计算出他认为最优的政策决策，最后通过政策过程中的意见交换和