政策制定中的公众参与——以中国价格决策听证制度为例_1

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1、政策制定中的公众参与——以中国价格决策听证制度为例「内容提要」中国目前决策听证制度主要有三类：行政处罚听证、价格听证和立法听证。文章重点以中国价格决策听证制度的建立、实施为例，对公共决策听证这种中国公民政治参与的新制度形式进行了全面而系统的初步分析，并就如何完善决策听证制度问题提出了一些原则性的建议。　　「正文」　　公众政治参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标。它的具体形式很多，不仅涉及直接选举和全民公决，还应包括公共决策听证会及其他一些形式。其中，公共决策中的听证制度是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策

2、过程，最终实现决策民主化、公开化、公正化、科学化乃至法制化的一种重要制度设计。　　目前在中国，听证主要有三大类，一为行政处罚听证，二是价格决策听证，三是立法听证。三者虽然都可以归为决策听证，但具有突出的公共决策意义的听证应该是后两种，因为就一次性决策来说，第一种涉及的仅仅是单一或少数利益主体，而后两种所涉及的利益主体往往很多。其中价格听证应该属于行政决策听证，具体说来，也应该属于行政决策过程中政策方案规划阶段的听证制度。　　本文重点以中国价格听证制度建立的背景与过程、实施的措施与效应为例，对公共决策听证这种中国公民政治参与的新制度形式进行全

3、面而系统的初步分析，以便及时发现问题并力争对解决问题有所贡献。为此，我们不仅利用各种途径调查了大量的相关文献，而且去国家计委价格司、北京市物价局和北京市公交总公司就价格听证会的有关问题进行了实地访谈，从中获得了不少第一手资料。　　一、价格决策听证制度建立的背景与过程　　在计划经济体制下，政府指导价、政府定价通常都是在有关企事业部门提出申请后仅由物价主管部门一家审批定夺，而不实行听证制度。后来，在经济体制改革过程中，我国的价格改革也在不断进行。其总的特点是价格调放力度不断加大。尤其1992年我国明确了向市场经济过渡的目标后，国家进一步放开了价

4、格管制，致使市场调节价的比重越来越大，政府指导价和政府定价的比重则越趋缩小。这已与市场经济发达国家相差无几。　　这样，相对于以往计划经济体制来说，物价部门直接定价和指导定价的任务大大减轻，但是加强价格宏观调控，切实提高价格决策和管理水平的职责反倒更大。原因主要在于：第一，市场力量本身是有局限的，存在市场失灵的问题，因此市场经济体制需要包括价格调控在内的高水平的宏观调控；第二，在市场经济体制下，社会的利益往往是多元化的并呈现相互矛盾的状况，政府的价格决策就不能再像以前那样仅由一家简单地说了算，而必须充分听取和考量社会各方的利益需求，必须转换价

5、格决策机制；第三，政府物价部门在直接定价和指导定价的比重下降后有时间和精力推行民主和公正的价格决策机制。　　为此，一些地方便进行了一些新的尝试。例如1998年以前江苏、福建、上海、北京等省、直辖市曾推行过“联合议审制”，物价部门把财税、审计、人大、企事业单位主管部门等各相关政府部门请到一起，商议有关政府指导价和政府定价问题。该制度显然比原本仅由物价部门一家定价要进步得多，可以看成是听证制度的初步尝试。但是该制度最大的不足是没有邀请社会各方相关利益主体的代表参加，即它并不具有广泛的代表性，并不是严格意义上的听证制度。　　其实，有个别地方则直接

6、尝试了价格听证会制度，并且取得了良好的效果。最早进行尝试的深圳市1989年就在全国率先成立了“价格管理咨询委员会”，推行价格听证制度。咨询委员会有35名成员，实行聘任制，任期两年，其中有教授、企业、经理、政府官员、居委会代表以及普通市民等。该市已经进行过诸如理发业、有线电视、医疗、教育、自来水、公共汽车、燃气等领域的重大价格决策听证，而且该市时常还在听证会举行之前就让公众参与讨论有关的价格决策问题。其他也有一些地方进行了类似的尝试。例如河北省邯郸市物价局1997年1月25日曾举行了收费标准听证会。湖北省当阳市于同年7月25日举行了自来水价格

7、听证会。　　此后国家计委参照国外的成功做法和国内的实际经验，积极推动新《价格法》的出台。1997年底通过并于1998年5月1日生效的《价格法》第23条明确规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”这标志着中国价格听证制度的正式建立。　　实行听证制度主要涉及关系群众切身利益的三大类价格：一类是公用事业价格，即为适应生产和生活需要而经营的具有公共用途的服务行业价格，如公共交通、邮

8、政、电讯、城市给排水、热力、供电、供气等；二类是公益性服务价格，涉及公众利益的服务行业，如教育、医疗、防疫、环卫、绿化、博物馆、公园、有线电视、公益广告等；三类是自然垄断性服务价