土地规划论文土地利用规划论文土地利用总体规划论文：中国土地用途管制的技术支撑体系

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1、土地规划论文土地利用规划论文土地利用总体规划论文：中国土地用途管制的技术支撑体系摘要：该论文基于理论研究、法律法规和工作实践，系统探讨了土地用途管制的技术支撑体系，它包括土地利用总体规划、总量控制方法、信息反馈机制三个主要方面，具体分析了三个方面现存的问题及其对制度效能的影响，在此基础上，从准确定位用途管制的目标因素、建设用地配置的“非均衡”规律、建设用地动态置换、地籍管理行政改革、公众参与的法制保障等五个方面，分别提出了改进和提高的措施。为编制以土地用途管制为核心的土地利用总体规划提出方法与建议。关键词：土地用途管制；总量控制；非均

2、衡发展；动态置换0引言土地用途管制，是中国借鉴西方国家经验，于九十年代初提出并开始探索实施的一种管理模式。该管理模式1998年写入现行《中华人民共和国土地管理法》，成为中国土地管理的一项基本制度。其核心思想是：通过编制土地利用总体规划，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地；严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量；对耕地实行特殊保护。这一制度实施以来，在中国耕地保护、城镇发展、环境保护等诸多方面取得了显著成效，但实施过程中也遇到一些突出问题，主要是技术支撑体系研究深度不足，影响到其效能的充分发挥。本文试就此做一研究探讨。1土地用

3、途管制的技术支撑体系土地用途管制属于现代管理学范畴，遵循管理学理论的基本规律，是一个确立目标方案、组织实施落实、控制调整优化的循环过程。在这一过程中，科学确立目标方案是基础，组织实施落实是关键，而控制调整优化是必不可少的保障环节。在揭示的管理框图中，很明显，涉及到科学编制土地利用总体规划，确立不同功能用地区富有效率的总量控制方法，并要求建立迅速可靠的信息反馈机制。这三个方面实际构成了土地用途管制的技术支撑体系，只有确保这一支撑体系有效运行，才能最终保证实现制度设计的根本目的。科学编制土地利用总体规划，在现代管理学中属于决策和计划层面的

4、内容。土地是人类文明发展的载体，是民生之本、发展之基、财富之母。土地资源的配置利用，讲求在城镇、农村和自然环境三大子系统之间的平衡。其基本的依据来源应该是国土发展规划，在此基础上应做好与城镇体系规划等各专项规划的衔接。不同功能用地区总量控制方法，属于目标实施过程中的技术形式，根据国内外成功的经验，应包括三个功能部分：一是农业用地功能区的确界和保护管理，主要是对耕地特别是基本农田明确保护范围，落实保护责任；二是建设用地功能区的转用与使用管理，主要针对城镇建设用地和能源、交通、水利建设用地转用管理；三是生态用地功能区的确界和保护管理，主要

5、是对划定的林业保护区、自然生态保护区落实相关的保护责任，实施有效的保护管理措施等内容。土地利用信息反馈机制，是管理系统组织调控优化的基础，主要涉及两方面的管理机制：一是土地的权籍变更管理，二是土地的执法监察。这两方面的机制，既是对组织实施效果的检验和保障，又是对目标方案调整优化的信息来源，是目标体系与执行体系的循环联接链。2目前土地用途管制技术支撑体系的问题分析2.1土地利用总体规划应依据的上位战略研究不足，最主要的是城镇体系发展战略和环境治理规划研究不足1996年全国启动编制上一轮土地利用总体规划时，国家和地方的国土发展规划是空缺的

6、，致使土地利用总体规划对宏观经济发展规律和布局的把握欠准确，执行过程中存在许多尖锐矛盾。国家“十一五”规划注意到这一问题，突出了上位战略的导向性作用，提出在全国设立国土空间的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，这将为中国土地资源的科学配置、集约高效利用提供战略性指导，但城镇体系规划、环境治理规划中的一些问题，仍然制约着土地利用总体规划对建设用地资源、生态用地资源的科学配置。首先，从城镇体系发展战略来看，管理层对现代市场经济和城市发展规律导致的全国城镇人口、城镇产能再调整未能给予充分重视，在指导思想上，依然偏重于均衡发

7、展、大中小一起发展[1]。1989年《城市规划法》确定的“严格控制大城市、合理发展中等城市和小城市”的战略，虽然已经引起专家和研究机构广泛的、一致性的质疑，但至今未作根本性调整，这就导致土地利用总体规划在安排建设用地资源空间配置时，与市场要求和发展规律严重脱节，表现出强烈的地区性、结构性需求矛盾。如中国长三角、珠三角、京津冀三大经济圈，总人口占到了全国13.5％，2004年创造了占全国41％的地区生产总值，全社会固定资产投资占到1/3，实际利用外资占到4/5[2]，这些地区当前和未来城镇建设用地的合理规模到底如何确定，成为目前制约国家

8、有关部门土地管理的极大难题。其次，从环境治理规划来看，中国西部、西南部地区将面临大量土地退耕还林，全国性、地区性各种生态环境的规划保护、流域治理，均缺乏可操作性的规划方案，土地利用总体规划对这些项目进行资源配置同样遇到依