推行政府投资项目总承包代建制的探索

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1、推行政府投资项目总承包代建制的探索　　党的十六大和十六届三中全会就深化经济体制改革，加快完善社会主义市场经济体制做了明确的要求，推进投资领域的体制、机制创新，将对加快政府职能转变，促进经济结构调整，进一步扩大对外开放，保持国民经济持续健康协调发展，具有重要的现实意义和深远的历史意义。十六届三中全会还针对政府投资管理体制中的监督和约束问题，提出立法部门要对预算审查和监督的要求。可见，推进和深化投资体制改革是当前的一项重要工作。　　石景山区为全面贯彻中央的精神，进一步规范政府投资项目的管理活动，堵塞管理漏洞，降低建设成本，提高工

2、作效率，彻底解决政府投资项目中“超投资、超工期、超标准”的“三超”问题，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《建设部房屋建筑和市政基础设施工程总承包招投标管理办法（征求意见稿）》和《北京市政府投资项目代建制管理办法（试行）》的有关规定，结合本区政府投资建设项目的实际情况，对政府投资项目的管理模式进行了“总承包代建制”的初步探索和尝试。政府投资项目建设体制中存在的问题 　　改革开放以来，尽管我国在政府建设项目管理方面进行了很多探索，也出现了很多卓有成效的新型管理模式和管理方式，但从总体看，由于我国还处在经济转轨时期，市场经济

3、体制不尽完善，使得当前政府投资项目建设管理体制方面仍然还存在着很多问题。这集中表现在： 　　项目法人缺位或不完善。往往项目的使用单位就是建设单位，而建设资金都是通过计划财政部门拨款来解决，因此建设单位缺乏对资金使用效益的责任，于是“规模大、标准高、小而全”就成为建设单位追求的目标，因此造成投资规模不断加大，从而失去了项目法人控制投资、降低成本的职能；另外，基建处、指挥部等非专业化机构彼彼皆是，管理人员缺乏专业知识和经验，管理水平低，工程洽商“满天飞”，“三超”现象严重。　　各类政府投资项目缺乏规范的投资定额标准，无标可依或有

4、标不依，把关不严，行政干预过多，不断地提高标准追加投资。 　　前期工作不扎实，质量不高，为后期建设留下隐患。 　　建设单位无视工程建设承发包管理规定，擅自支解工程，随意分包，削弱了总承包施工单位的地位，各类合同多如牛毛，相互制约挚肘，人为地造成了诸多混乱，使管理成本急剧增长，工期拖延，浪费严重。 　　投资体制改革进展缓慢，存在缺位或错位情况，没有抓住基本建设的主要矛盾，脱离了项目建设的客观规律，甚至有时扰乱了基本建设程序。 石景山区政府投资项目实行总承包代建制的探索 　　为了解决上述问题，在政府投资项目建设中，石景山区进行了

5、“总承包代建制”的探索。针对基本建设程序中投资、建设、交付使用这三个环节中所存在的问题，我们认为“三超”问题主要出在投资环节和建设环节上。 　　控制投资环节的关键在于明确项目法人，并规范和约束项目法人行为。社会投资项目与政府投资项目，这两类投资项目所追求的目标是一致的，即“好、快、省、利”，但追求的利益目标实质是不同的，社会投资项目是以经济效益为利益目标，政府投资项目是以社会效益为利益目标。社会投资项目从投资、资产归属、使用经营都是一个独立的法人实体，责、权、利相统一。因此，作为投资主体、资产主体、经营使用主体的企业法人就是

6、该建设项目的项目法人。但是，政府投资项目从投资、资产归属、使用不是一个独立的单位，有时是两个或者三个不同的行政法人或事业法人，责、权、利不统一。负责投资的计划、财政部门根据职能所限，不可能管到建设的每一个环节，而使用部门只考虑使用规模、标准，投资靠拨款，不追求“省”，缺乏“资金责任”；国有资产管理部门只明确了管理已建成的国有资产的职责，无暇顾及新生成的国有资产。这就是“想管的管不到、想用的不着急、该管的不到位”，相互脱节，责、权、利不统一。确切地说：使用单位作为项目法人存在着“错位”问题，国有资产管理部门没有介入存在着“缺位

7、”问题，管理部门不切实际、违反基本建设程序的干涉存在着“越位”问题。 　　那么，如何将“错位、越位”归位，将“缺位”到位呢？对照社会投资项目来分析，就会清楚地发现，资本纽带是关键，社会投资主体对自己所投资生成的资产要承担全部的保值增值责任，并追求利益最大化。那么，政府投资所生成资产的保值增值责任由谁来承担呢？只有国有资产的代表才能够承担，即国有资产管理、运营机构或投资机构。 　　综上所述得出结论： 　　政府投资所生成的必然是国有资产，而国有资产的代表如国资委、国有资产经营公司或专门的国有资产投资机构应该是真正的政府投资项目的

8、项目法人（即代建人），它是真正代表政府履行投资、建设、交用职能的责任人，是责、权、利的统一体。　　政府投资项目的项目法人（即代建人）的产权地位、法律地位是任何非政府组织不能代表的，而其作为业主的建设行为中的一部分职能是可以委托社会中介咨询、项目建设管理公司来受托承担的。 　　政府投资项目的