代建制在政府投资项目中的应用探索

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1、代建制在政府投资项目中的应用探索　　摘要代建制作为一项新的制度对改善政府投资项目的效率具有十分重要的意义，但在实施中还有一些问题亟待研究和探索。本文从实践角度，对完善政府投资项目代建制提出了几点建议。　　关键词代建制；政府投资；探索　　　　我国政府投资的工程项目普遍存在“超投资、超规模、超标准”的“三超”现象。究其原因，在于项目的建设实施过程中，政府部门身兼管理和经营双重职能，缺乏政府投资的约束机制；加上监督机制的模糊，为其进行权力寻租留下空间，容易滋生腐败。　　实施代建制，通过具有法律效力的代建合同，做到投资、管理、建设、运营(或使用)“四分开”。

2、专业化的项目管理单位作为政府投资项目的代建人负责全过程项目建设(从项目建议书到工程竣工验收)的管理工作；政府投资部门负责投融资；项目使用单位负责协助代建单位办理相关审批手续，并对代建单位的代建管理工作进行监督。　　目前，全国范围内各“代建制”的试点和推行已取得了初步的成果，积累了一些经验，但从“代建制”实践的整体情况来看，由于规章制度不完善、实践经验不足等原因，代建制还处于探索和完善阶段。　　　　一、代建制的理论、法律定位　　　　政府投资部门将工程项目管理工作委托给代建单位，代建单位完成委托任务并取得相应的报酬，从此意义上讲代建制是一种委托代理关系。

3、委托代理的特征之一是代理人在授权范围内独立工作并且不承担由此产生的后果。而现在为了保证投资效果，对代建人责任赔偿有具体的规定，这与委托代理的本质是冲突的。代建机构作为“建设期项目法人”的制度设计与现行的法律环境还存在一定的矛盾。　　同时，代建人在国家基本建设程序中没有授予认可的法律地位，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门等方面的认可，独立开展业务和承担法律责任的能力受到限制。　　结合工程的特点和惯例，我们可将代建人的赔偿责任看作是对委托代理问题的解决手段。或者，可将代建人赔偿责任看作是代理人超出代理权限的违约处理。如此，代建制仍可视为一种

4、代理行为。何况目前，我国的代建人通常还不具备雄厚的经济实力。虽然在代建制中，要求代建人按项目造价的一定比例提交银行保函，但工程发生损失后，其后果还是主要由投资人承担，这与被代理人承担代理的民事责任是一致的。不过，代建人的法律地位仍有待立法上的进一步明确。　　　　二、代建制的代理风险　　　　代建属于专业技术性服务，委托人与代建人之间往往存在信息的不对称。在委托人缺乏监督或无力监督的情况下，代理人都可能发生追求自身利益而背离委托人利益的行为，引发委托代理风险。目前，代理风险的减化和规避主要是通过代建人交纳一定比例的履约保函。但仅此一项规避措施，作用是有限

5、的。政府投资部门还应建立科学的信任与激励机制。　　通过制定配套制度避免代建人与其他单位发生串谋行为。首先建立一套行之有效的专业人士管理制度，加强对代建人员的管理，使其能严格遵守法规和职业操守，加强诚信体系建设，将代建人、代建人员的信誉档案纳入有效的管理范畴，确保队伍建设健康发展；其次，建立严格的政府监管制度和有效的舆论监督和举报制度等，尽可能降低出资人的风险。　　目前，代建人收费标准偏低，代建人收益、风险分配不均衡。可考虑根据工程投资规模、技术难度和建设风险等因素确定代建费的下限；代建费中还应考虑风险补偿费用，可根据风险的大小和复杂程度单独列出这部分

6、风险费用。三、代建市场的准入制度　　　　目前，国家对代建人的资格条件和市场准入没有统一规定。代建市场中水平高、专业性强、经验丰富的代建主体比较缺乏，还未形成良性的市场竞争环境。　　首先需要简化政府的代建行政审批程序，取消不合理门槛的设定，让一些采取观望态度的优秀企业积极进入代建市场。　　其次，建立市场经济体制下的代建商准入制度。只有具备了一定条件的单位才能取得代建资格。同时，制定代建单位资质管理规定。代建资质是代建单位必备的资历、技术力量、技术水平、技术装备和管理水平及履约能力等条件的综合体现。此外，代建单位从事政府投资项目的代建业务，必须树立企业信

7、誉，政府建立代建信用评价体系，对项目代建单位进入和退出代建市场实行动态管理，有利于规范代建市场。　　　　四、代建制的适用范围　　　　代建制是公益性政府投资项目的一种实施方式，已得到普遍认可。但代建制具体适用于何种类型项目尚缺乏深入研究。目前各地主要依据项目投资额和政府投资比例来确定代建制实施范围。该适用范围的确定依据过于简单。　　政府投资项目的目标除包括投资、工期、质量三项基本目标之外，还包括达到使用功能的目标。在三项基本目标上，政府投资部门和代建人是容易达成一致的；但在满足使用功能方面，使用单位却和代建人容易产生分歧。因此，项目是否适合代建制，一个

8、重要的确定依据是使用单位能否对项目的使用功能做出明确的要求。项目范围不明确，使用单位经常变更功能要求和建设标