十、全国土地利用总体规划纲要修编基本思路

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1、土地利用总体规划修编前期工作培训材料之十全国土地利用总体规划纲要修编基本思路(讨论稿)土地是民生之本、发展之基。土地问题始终是我国现代化进程中一个全局性、战略性大问题。从实现党的十六大提出的全面建设小康社会宏伟目标、贯彻落实科学发展观和提高构建社会主义和谐社会能力的要求出发，有必要对1999年批准的《全国土地利用总体规划纲要》(简称原纲要)进行修订，制定《全国土地利用总体规划纲要(2005—2020年)》(简称纲要)。一、关于上一轮规划实施的成效与经验全面、客观评价上一轮规划实施的成效和经验，是做好纲要修编工作的前提和基础。原纲要是根据《中共中央国务院关于进一步加强土地管理

2、严格保护耕地的通知》(中发[1997]11号)的要求组织开展的，1999年2月经国务院批准实施。实施几年来，在党中央、国务院的正确领导下，经过各级人民政府及其国土资源部门的努力，已取得显著成效。一是按照实施原纲要要求完成了地方各级土地利用总体规划的编制和修订工作，基本建立起符合我国国情的、实行垂直管理的土地利用总体规划体系，为国家加强土地宏观调控和土地用途管制提供了重要手段。各级土地利用总体规划成为依法、按规划审批土地、使用土地和土地执法监督的基本依据。在运用土地政策加强宏观调控，特别是以开发区清理为重点的土地市场秩序治理整顿中，土地利用总体规划和年度计划发挥了关键作用。二

3、是各级土地利用总体规划的实施，在引导、调控和规范城乡土地利用起到了重要作用，促进了土地资源的集约合理利用和耕地特别是基本农田的保护。1996年到2004年，全国每公顷建设用地三产业产值从18.52万元增加到36.58万元／公顷，增长了近1倍，截至2004年单位建设用地固定资产投资达到22.08万元／公顷，是1996年的2.8倍。1997年以来全国人均建设用地水平保持平稳，遏制住了20世纪80年代以来建设用地增长明显快于人口增张的局面。在控制建设用地总量的向时，注意妥善处理发展经济与保护资源环境关系，保障了重点建设项目等必要的建设用地和环境整治用地。三是在实践的基础上初步形成

4、了以土地利用年度计划，建设项目用地预审和建设用地报批规划审查为主的土地利用规划实施管理制度。与规划相衔接制定全国土地利用年度计划，并对农用地转用计划实行指令性管理，有效地发挥规划和计划对建设用地总量和布局的调控作用。建设项目用地预审已成为立项审批的必须的前置条件，规划和计划审查已成为建设用地审批的主要内容，为实施规划提供了重要保障。四是严格实施规划，增进了各级领导和广大人民群众依法、按规划用地的意识，为进一步转变政府职能，切实加强土地管理奠定了重要基础。随着土地利用总体规划的社会影响日益扩大，土地利用规划在国家规划体系中开始占有比较重要的地位，在土地管理中的基础和龙头地位不

5、断增强，这为进一步加强和改进土地管理工作、切实发挥土地政策在宏观调控中的作用创造了条件。原纲要和地方各级土地利用总体规划的实施，也积累了大量宝贵的经验。主要是：自上而下编制规划，有利于加强土地利用的整体控制和国家规划目标的落实，但这种方法如何更好地反映地方实际有待完善；对于建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护面积等重要用地指标实行强制性管理，从根本上说是符合我国国情和现行管理体制的，但如何提高规划对不确定因素的适应能力有待改进；城市规划等相关规划与土地利用总体规划的关系在法律上已经明确，但在实际中如何切实落实尚需协调；从提高规划的科学性和可行性出发，土地利用规划体系、内容

6、、方法和程序等有待完善；规划的实施在继续加强和改进行政措施的同时，必须强化经济机制、社会手段和法制措施。二、关于现阶段我国土地利用的主要问题及其原因从总体上看，由于资源禀赋的约束性和改革的复杂性、艰巨性，我国长期以来在土地利用上积累的问题不仅在当前依然表现得十分明显，而且将随着经济社会发展日益突出：1.耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐。全国耕地面积已从1996年的19.51亿亩减少到2004年的18.37亿亩，8年间共减少1.14亿亩，减少幅度达5.8％。人均耕地面积已从1996年的人均1.59亩下降到人均1，41面，下降幅度达11.3％，人地矛盾日益突出。我国人均耕地面

7、积已不到世界人均水平的404，约为美国的1／6，比印度还少，人地矛盾是世界上最尖锐、最突出的。在一个相当长的时期内，耕地问题始终是我国土地；』用中第一位、最根本的问题。2.建设用地呈全面扩张之势，无序和粗放用地问题加剧。我国建设用地从20世纪80年代以农民建房和乡镇企业用地扩大为主，到90年代演变为以开发区和房地产开发圈地为主，近年来则呈现为城镇、工矿、基础设施、村镇等各类建设用地全面扩张的态势。随着实施西部大开发、振兴东北地区等老I业基地、促进中部崛起等战略的推进，建设用地增加由过去明显集中于东南沿海省市，开始向