论行政资助与转移支付之辨析

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1、行政资助与转移支付之辨析尤乐(清华大学法学院，北京100084)摘要：行政资助与转移支付的相同点在于作用助成、共属财政支出，其中助成之作用分有绝对性和相对性，行政机关在财政支出的过程中自由裁量空间也有大小之辩，但更重要的是：由于行为性质不同所引起的立法和司法制约不同；主体范围不同；转移支付所特有的监控、合作与共治作用。关键词：行政资助；转移支付；财政支出；立法与行政；助成与自治“财政宪法”被视为现代宪政文明的重要标志，同时强调代议机关对财政资源的控制是现代公共财政理念的核心。但传统的财政秩序行政(包括收入、支出和财产管理)体制未被解

2、构，公共支出仍然不可避免地受到行政权自由裁量的影响，从而形成立法权和行政权之间对财政控制权的拉锯。一方面，处于公共收支决策权力链中的立法和行政都具有公权力的本能，即利用公共资金扩大自身对社会生活、市场运行的干预能力的冲动；另一方面，公帑靡费、效能低下之痼疾在于“官僚们也有自身的特殊利益，那就是追求政府权力的最大化，至于公共资源是否得到最有效的利用不是或者很少是他们所考虑的问题。”［1］近年来，为实现区域开发、产业振兴、社会福利等方面的发展目标，我国中央和地方财政广泛采取行政资助和转移支付的帮助手段。如863计划以公权力助力私主体而被

3、称为财政拨款资助；中央对西部地区的资金扶持系中央对地方的投入被称为转移支付。那么中央通过地方政府向特定目标给予资助，则如何界定？如2010年中央财政向56862名宁夏中等职业学生支付补助金9827.5万元［2］。倘视之以行政资助，则中央财政支出的对象为地方公共事业；若确其以转移支付，则此财政行为之最终受益者为个人，似如给付行政之作用，可见今已在各级财政中比例呈扩张状的两种度支现象并非泾渭分明。设无辩之凿凿，则妄谈公共权力之控制和公帑使用之规范，亦无法预测和评价财政之绩效。本文以宪政体制下立法权和行政权的构造为视角，立足行政资助，厘清

4、二者的原义之分和相应的判断标准。一、行政资助和转移支付的概念1．行政资助的概念。行政资助(administrativesubsidy)属于现代给付行政的一种。域外研究有颇多学说，如德国学者的“补贴说”、法国学者的“援助说”以及日本和中国台湾学者的“狭义给付说”、“私经济行为说”［3］等，尤其是更为成熟的“助成说”成为国内目前被普遍接受的通说。即“系经措施促进个别生活领域结构上之改善，譬如以经济资助方式达成促进经济、文化或艺术之发展，因此又称为‘资金助成行政’。”［4］在广泛吸取各域外学说的基础上，国内学者发展出“非强制说”，即“行政

5、主体为实现公共目的，为相对方提供资金或物质帮助，从而使相对方在获得物质支持或政策支持的条件下，去实现自己的利益需求的非强制性的行政行为方式。”［5］本文亦接受此观点，认为行政资助是包括行政机关在内的各种资助主体实施的以公共利益为目的、对特定的私法主体给予的助成性的利益的非强制性的行政行为。2．转移支付的概念。转移支付（transferpayment），首创者英国经济学家5.1-9,,services,andmakethecitymoreattractive,strengtheningpublictransportinvestment

6、,establishedasthebackboneoftheurbanrailtransitmulti-level,multi-functionalpublictransportsystem,thusprotectingtheregionalpositionandachieve9庇古（ArthurCecilPigou）在其1928年出版的著作《财政学研究》中指出其本质上是一种再分配制度。后世学者大多从经济学视角剖析转移支付，将其视为社会保险和福利的制度构成和政府支付的各种补贴、往来拨款、资本转移和债务利益支出、养老金、失业救济金等方

7、面的制度内容。本文将从制度层面，基于法律科学的视角，从公法学角度认识转移支付的法律关系和制度价值。(1)法律关系。首先，从法律关系主体看，形成转移支付法律关系的主体包括居于关系一端、作为接受转移支付主体的下级地方政府和居于关系另一端的、作为支付主体的上级政府与中央政府。此时“政府”应做广义的理解，包括中央和各级地方的权力机关和行政机关。发生在各级地方政府之间或者地方政府与中央政府之间的转移支付关系具有同质性。其中申请、决定和执行等复杂的程序性关系本文不加赘述，但须明确中央或上级政府的权力机关拥有转移支付的决定权，同级行政机关拥有法案

8、的制定权和执行权；下级地方政府的权力机关可以参与转移支付的申请并将转移支付纳入预算的范围，但请求权无疑为下级地方的行政机关所必需。其次，从法律关系的客体看，转移支付所指向的对象是其所带来的利益。该利益以金钱为主要内容，也包括其他有形之