财政转移支付法基本原则与中国财政转移支付立法

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1、财政转移支付法基本原则与中国财政转移支付立法制定财政转移支付法，以解决我国财政转移支付过程中存在的突出问题，已显得迫在眉睫。但财政转移支付法的制定，首先必须研究确立其基本原则。因为无论是其体系的构建还是内容的选择，均须以其基本原则的确立为前提。　　　一、财政转移支付法基本原则的确立　　　关于财政转移支付法的基本原则，学界缺乏比较深入的研究。对此，有的认为包括：公平优先，兼顾效率原则；规范化原则；法律化原则；公开透明原则；本土化与国际化相结合原则。[1]也有的主张：公平与效率兼顾的原则；科学性和透明性相结合的原则；规范化、法制化原则。[2]　　　

2、上述观点是否妥当，值得商榷。上述有的属于财政转移支付立法所应遵循的原则，如“本土化与国际化相结合原则”；有的属于转移支付某些环节所应遵循的原则，如“科学性原则”；而有的原则如“公平优先，兼顾效率原则”或“公平与效率兼顾的原则”有失妥当。首先，从政府和市场的分工来说，在市场经济条件下，效率由市场解决，而公平则是政府的责任。其次，财政转移支付属于公共财政之范畴，而公共财政本身就含有公平之义。作为为社会提供公共产品和公共服务之公共财政，其所提供的公共产品和服务是每一个社会成员都能够享受的。市场机制作用下的初次分配极不公平，客观上要求通过再分配机制——

3、财政，实现公平分配目标。再次，财政转移支付主要是解决各级政府间纵向不平衡以及地方政府间横向不平衡等问题，最终实现各地公共服务水平均等化。最后，无论对法的价值取向作何表述，但公平从来就是法所追求的最终目标，财政转移支付法自然也不应有所例外。　　　我们认为，财政转移支付法的基本原则至少应当包括财权与事权相一致原则、公平原则、公开原则与法定原则。第一，事权与财权相一致，是科学、规范的财政转移支付制度建立的前提。第二，财政转移支付的目的主要是解决各级政府间纵向不平衡以及地方政府间横向不平衡等问题，最终实现各地公共服务水平均等化。而此恰恰是财政转移支付法

4、之公平原则的体现和要求。第三，公开原则、法定原则不仅是财政法之一般原则，而且也应为财政转移支付法所遵循。贯彻公开、法定原则，有利于解决当前财政转移支付存在的随意性过大、暗箱操作等问题。　　　二、中国财政转移支付法基本原则的具体内容　　　（一）“事权与财权相一致”原则　　　明确划分各级政府的事权和财权是建立完善的转移支付制度的前提。从市场经济国家来看，只有科学合理地划分各级政府的事权，并依据事权合理确定财政支出的规模，然后才能合理划分财权。因为根据财政分权理论划分的全国性公共产品和地方性公共产品，其范围具有确定性，在此基础上划分财权不但可以保障各

5、类公共产品的有效供给，还可以使得一国的财政体制保持相对稳定，免受国家财力变化、中央与地方讨价还价等因素的冲击。从理论上说，一级政府有多大的事权，就应当有相应的财权作保障。坚持该原则，不仅有利于规范中央政府与地方各级政府之间的分配关系，而且也有助于各级政府积极履行职能，充分调动地方政府发展本地经济的积极性。　　　（二）公平原则　　　所谓财政转移支付公平原则，主要是指财政资金在中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间的转移应当符合公平理念，使全国各地都能享受大体相等的公共服务水平。　　　之所以应坚持公平原则，是因为财政转移支付的重点是解决各级政府

6、间财政的横向财政不平衡。财政转移支付的目标虽表现为诸多方面，但概括起来无非包括纵向平衡和横向平衡两个方面。所谓纵向平衡，主要是通过中央政府向地方政府转移财政收入，以解决地方政府财力不足的问题；所谓横向平衡，主要是通过财政转移支付解决地区间财政能力或公共服务水平横向失衡的问题。其中，横向平衡在政府转移支付目标体系中有着更为重要的地位。这一方面是因为，就规范的政府转移支付制度的终极目标来说，就是要在提高财政收支效率的基础上，使全国各地都能提供大体相等的公共服务水平。换言之，横向平衡目标本身是规范的政府转移支付制度设计所追求的根本目标。另一方面是因为

7、，政府间的转移支付即使是出于其他目标的考虑，也不能不同时考虑区域间的横向平衡效应问题，否则的话，有违社会公平原则。[3]与此同时，政府作为财政转移支付的主体，追求和保证财政转移支付的公平也是其应尽之责。　　　（三）公开原则　　　所谓财政转移公开原则，是指财政转移支付的依据、程序以及财政转移支付资金的用途、使用等必须依法通过相应方式向社会公开。具体来说，包括四个方面：（1）财政转移支付的依据亦即财政转移支付所依据的背景材料、说明、各项数据和信息等必须依法公开；（2）财政转移支付的决策、审批、执行、调整等过程必须公开；（3）财政转移支付的用途及具体

8、使用必须公开；（4）财政转移支付的结果必须公开。　　　之所以强调公开原则，主要是公共财政的要求。“公开性”所强调的是，无论是公共财政的收入还是支出，都