国外实施主体功能区规划和管理的经验与启示

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1、国外实施主体功能区规划和管理的经验与启示内容摘要：我国的主体功能区规划和管理可以从空间规划和特定区域管理两个方面借鉴国际经验。国际经验表明，需要充分认识主体功能区规划的难度、规划理念要与时俱进、保持主体功能区规划的层次性、明确各级规划的侧重点、实施规划试点制度、考虑规划政策的渐进性和灵活性，同时还要避免用计划经济的老路子搞主体功能区的规划。关键词：主体功能区，空间规划问题，区域，区域政策主体功能区是国家“十一五”规划纲要率先提出的一个新概念。虽然过去国内外并没有这样的提法（魏后凯（2007）：“对推进主体功能区形成的冷思考”。），但是国际上进行空间规划以及特定区域管理的历史比较长，积累了很多的

2、经验。充分借鉴国际上开展空间规划及相关工作的经验，有助于合理确定和实施中国的主体功能区，实现区域协调发展。由于我国的主体功能区既具有空间规划的性质，也具有特定区域或者问题区域的性质，因此本文首先介绍国外空间规划的有关做法，然后介绍国际上有关特定区域管理的做法（关于国外标准经济区的划分，可参见国家发改委“我国主体功能区划分及其分类政策研究”课题组报告或张可云（2005）。），最后总结其经验和借鉴意义。一、国际上空间发展战略或规划的做法与经验德国、荷兰和日本等许多国家和地区都有比较长的空间规划历史，如德国关空间规划的法律最早可以追溯到1900年的《萨克森建筑法》，欧盟也在1999年推出了第一个

3、欧盟空间发展战略。虽然这些国家和地区在国土面积、人口规模、自然地理条件和社会经济环境等多方面都存在着巨大的差异，但归纳起来，这些国家和地区在空间规划的编制主体、依据、方法和执行等方面还是存在较多的共同性和规律性的东西。（一）空间规划的普遍性对一个国家和地区的国土进行规划，以保持一个合理的区域分工和区域间相对平衡的发展，是国际上很多国家的共同做法。无论是大陆法系的德国和法国还是盎格鲁——撒克逊传统的英国和美国都有过空间规划的实践（前苏联也曾经实施过地域生产综合体的规划，进行生产力的空间布局或空间规划。），例如德国由联邦建筑与地区规划办公室编写并经由联邦运输、建设和住房部提交给联邦议会的《德国

4、空间规划报告》，英国贸易和产业部发布的《当代英国区域政策报告》等。当然，空间规划在不同国家政策体系中的重要性存在差异，总体上讲，空间规划在大陆法系国家中的重要性要强一些，英美法系的国家例如美国尽管有城市和区域层次的空间规划实践，但一直都不主张编制全国性的空间规划（见约翰·利维（2002）第17章。）。（二）空间规划必须依法进行现代市场经济国家编制空间规划都有法律依据，即依据法律编制空间规划。如德国1900年的《萨克森建筑法》，1960年的《联邦建筑法》，1965年又通过了《联邦空间规划法》，1971年颁布《城市建设促进法》，20世纪70年代，德国各州都颁布了相应的空间规划法，并据此编出了州

5、级空间规划（规划期15～20年），1987年《联邦建筑法》与《城市建设促进法》合并调整为《建筑法典》，目前德国国土空间规划的职责、内容和编制原则都由《空间规划法》和《建筑法典》确定。又如日本在1950年制定了国土综合开发规划的基本法——《日本国土综合开发法》之后，1962年才根据该法案开始制定第一次“全国综合开发规划”，可见这些国家都比较重视空间规划编制的合法性。（三）空间规划的多层级性由于国家行政的多层级，加之许多国家都是联邦制，为了便于编制和实施空间规划，各个国家的空间规划也都是分层级的，大多与行政层级相对应。如德国空间规划为四级规划，分别为联邦级、州级、地区级、乡镇级规划。荷兰的空间

6、规划体系划分为三级，分别为：国家级的空间规划、省级（区域）空间规划和市镇（地方）级的土地利用规划，分别由相应的政府机构主持编制。日本国土综合开发规划按规划范围不同分为四种类型，即全国综合开发规划、都府县综合开发规划、地方综合开发规划以及特定区域综合开发规划。（四）空间规划的目标或理念因规划背景和条件的差异而呈现多样性在不同时期编制的空间规划，由于所面临的条件和所要解决的问题不同，空间规划的目标和理念也随之发生变化。如荷兰的前三个全国性规划的主要目的在于促进经济增长、解决人口和就业压力，主要内容包括港口发展、工业发展、现代化居住区、国家道路系统、农业土地再分配等。20世纪70年代后，荷兰的空

7、间规划逐渐把注意力集中在经济发展带来的空间和环境恶化方面，并成功建设大都市区、“绿色心脏”、城市间绿色缓冲区、城市发展中心等。1990年公布的第四个空间规划及其补充文件是荷兰空间政策的转折，从这个规划开始，荷兰空间规划的目标变为：一方面要加速经济增长，另一方面要考虑消除经济增长带来的负作用，即要努力保持经济增长与空间和环境质量的平衡[ZW（]前三个规划分别是1960年致力于现代经济建设的空间规划、