赵海-我国新型农村合作医疗制度的回顾与展望

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1、我国新型农村合作医疗制度的回顾与展望赵海农业部农村经济研究中心摘要：自2003年在我国部分地区开展新型农村合作医疗制度试点以来，至今已有十年的历程。本文简要回顾了新型农村合作医疗的产生背景、制度特点、演变过程和发展成效，分析了新型农村合作医疗制度面临的主要问题，并结合国际经验，提出了进一步健全和完善新农合制度的政策建议。关键词：新型农村合作医疗；财政补助；道德风险一、新型农村合作医疗产生的背景自1978年中国农村实行家庭联产承包责任制以来，农民的吃饭问题基本得到了解决，生活水平获得了较大提高。但农村由于缺乏有效的基本健康保障制度，农民看病贵、就医难问题十分突出，因病致贫、因病返贫

2、的现象普遍存在，看病问题成为困扰农民家庭的一大难题，更是影响社会和谐稳定、阻碍全面建设小康社会的突出社会问题。随着市场经济体制改革的深入，城乡之间收入水平的差距逐步扩大，同时城乡居民之间的健康水平的差距也在扩大。2000年，城镇人口期望寿命为75.21岁，农村为69.55岁，相差5.66岁。1994年农村孕产妇死亡率和婴儿死亡率分别是城市的1.9倍和2.9倍，到2002年扩大到2.6倍和2.7倍。2000年农村儿童死亡前住院治疗的占43.4%，城市为91.3%；农村儿童死亡前未治疗的占22.1%，城市为3%，这些数据还不包括城乡间医疗服务水平的差距，城乡居民医疗保健水平利用和健康

3、水平存在明显的差距。据卫生部统计信息中心第三次国家卫生服务调查分析报告指出，2003年，农民两周未就诊率达45.8%，应住院而未住院的比例高达69.7%，农民卫生服务状况形势十分严峻。什么原因导致了中国农民如此之高的未就诊率和未住院率呢？图1给出了中国农民两周患病未治疗的原因构成，其中因经济困难而未及时治疗的农民达38.6%；由于住院会对农民家庭造成更大的经济压力，在应住院而未住院的原因构成中，经济困难的占75.4%。由此可见，中国农民看不起病的问题十分突出。图1中国农民两周患病未治疗原因构成资料来源：中国卫生部统计信息中心．第三次国家卫生服务调查分析报告．中国协和医科大学出版社

4、，2004年11月。中国农民严重缺乏医疗保障。2003年有87.4%的农民无任何医疗保障，由此还导致了不同程度的因病致贫、因病返贫的情况，而且由于医疗费用的不断高涨，因病致贫、因病返贫的现象呈加剧趋势。在导致贫困的原因构成中，疾病或损伤的原因由1998年的15.2%增加到2003年的30%（见图2），中国广大农村由于医疗保障覆盖率和保障水平低，陷入了“健康损伤→贫困→卫生服务利用低下→健康损伤”的恶性循环。这要求我们必须尽快建立覆盖城乡的社会保障制度，大力发展农村医疗保险，为广大农民提供基本的医疗服务和保障。图22003年中国农民医疗保障情况与贫困原因构成二、新型农村合作医疗制度

5、的确立和及其特点为减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民的健康水平，2002年10月中央下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出由中央政府出资引导，逐步建立新型农村合作医疗制度。2003年1月，国务院发文要求，新型农村合作医疗制度从2003年先行试点，取得经验后逐步推开，到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标。随后卫生部下发通知，确定了浙江、吉林、云南、湖北四个省的333个县作为第一批的试点县，新型农村合作医疗试点正式启动。新型农村合作医疗制度的突出特点是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、地方政府和中央政府多方筹资，以大病统筹为

6、主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗制度注重合作医疗的自主性与互助性，提出坚持农民自愿参加的原则；注重农村经济基础和农民承受能力，提出财政资金扶持和引导的要求；注重统筹资金抗风险和监管的需要，提出一般以县为统筹单位的做法；注重贫困农民的特殊情况，提出新型农村合作医疗与医疗救助、扶贫开发相结合的思路。相比上世纪50年代建立的合作医疗制度，新型农村合作医疗制度有以下方面的创新和发展：一是政府加大了支持力度。2003年中央13号文件明确规定，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民每年按人均１０元给予补助，地方财政对参加新型农村合作医疗的农民每年按人均不低于１０

7、元给予补助，进一步完善了个人缴费和政府资助相结合的筹资机制。二是突出了以大病统筹为主。以往的农村合作医疗，除少数地区外，大多将保障的重点放在门诊或小病上，即“保小不保大”，或者“保医不保药”。而新型农村合作医疗将重点放在农民大病住院上，对农民的大额医药费用或住院医药费用进行补助，保障对象具体明确，保障水平明显提高。三是提高了统筹层次。新型农村合作医疗制度改变了过去以乡、村为单位开展合作医疗的做法，要求以县为单位统筹，这大大增强了基金的抗风险能力，提高了资金的监管能力。四是明确了农