浅析城市流动摊贩治理中的城管执法困境

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1、浅析城市流动摊贩治理中的城管执法困境　　本文所研究的对象是目前在我国城市管理中最引人关注和热议的一对矛盾体：城管队伍与流动摊贩。在城管执法对流动摊贩开展的城市治理中，由于公众对城管执法工作的偏见和对流动摊贩弱势群体身份的同情，使得城管的执法工作陷入了进退维谷的境地：治理不好，会遭到政府的斥责，公众也会批评城管部门失职；严格执法，公众会批评城管执法缺乏人性，也容易引发社会不稳定；而且随着媒体对城管负面性事件的大量报道，更是让城管队伍尤其是一线的执法队员经常处在矛盾爆发的中心点和风口浪尖上。　　一、流动摊贩治

2、理中城管执法困境的原因　　执法对象身份的特殊性　　流动摊贩是目前城管执法的一个重要的对象，具有非常特殊的身份特性。　　流动摊贩属于困难群体，生活水平长期低于社会平均水平，且多数人的文化水平普遍偏低，同时由于缺乏足够的资本开设店铺，为了维持生活只得选择成为流动摊贩的一员。在现有的法律体制和城市管理制度下，流动摊贩的行为属于违法行为，不被现有法律承认，所以流动摊贩的生活有时候充满了无奈与艰辛。　　“在当前的情景与制度下，流动摊贩在物质生活中处于贫困状态，是市场竞争中处于劣势地位，在社会和政治层面缺乏表达群体利

3、益的来源”豍基于这样的弱势身份，使得他们能够获得更多的社会同情与理解；同时他们积极谋生的生活态度也得到公众的肯定与赞扬，从而对其摆摊谋生的方式获得一定程度的默许。这为流动摊贩在与城管执法的博弈中，博得了不少的公众的同情与支持。　　相比较之下，城管作为公职人员，有责任和义务去维护城市的秩序与环境，城管执法对流动摊贩所采取的驱赶、暂扣、罚款等行为具有法律依据，但当城管与流动摊贩发生对持时，公众同情弱者的悲情意识被唤醒，在不明原委的情况下声援流动摊贩，在社会舆论上对城管形成了巨大的压力，进而城管执法行为的正当

4、性和合法性遭到反情绪化公众的强烈质疑和抨击。　　城管队伍建设存在问题　　首先是人员性质问题。国务院有关文件规定，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。但在实践当中，各地城管系统的执法人员来源多样，身份复杂，一方面是由于1998年进行的政府机构改革中为达到精简公务员目的，有些城市的城管部门被划分为事业单位，身份发生了改变；另一方面，也是由于编制的限制，同时又要完成执法任务，各地城管部门招收了大量协管员补充到执法队伍里面，致使城管部门中人员的性质是行政编制、事业编制和无编制人员混编、混岗，这既影

5、响了城管队伍的严肃性，也降低了城管执法的公信力。　　其次是人员素质问题。城管执法人员不仅需要具备足够的法律知识和法制观念，同时还必须要具备丰富的社会经验，这样才能保证执法工作的有效进行。在实际执法工作中，因为部分城管执法人员的素质不高，缺乏执法经验和技巧，在执法过程中遇到阻碍时不能冷静对待，甚至以暴制暴，导致冲突的迅速扩大，损害了城管部门的形象。　　同时，城管队伍中许多执法人员尤其临时招聘进来的协管人员，受教育水平不高，法律意识不强。在现实的执法工作中，往往是一名公务员带领多名协管员在整治流动摊贩现场执法

6、，执法场合的开放性和现场情况的复杂性、多变性，使得许多执法人员尤其是协管员在执法中难以按照相关程序执法，甚至以简单、粗暴的方式执法，这样既难以保障群众的合法权益也给执法相对人和围观的公众留下了暴力执法的印象。　　城管执法法律依据不足　　国务院国发[XX]17号文件豎虽然对城管部门的执法范围做出了规定，也成为了城管综合执法工作的主要法律依据。但是文件中并没有进行详细的解释，而是在大的范围作了规定，比如其中的“由城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权”。可以发现，所规定的行政处罚权有

7、些　　是“全部”，有些是“部分”，在实际执法中，究竟行使的是哪些行政处罚权，这些行政处罚权应该集中到什么程度，没有明确的界定标准，这也为城管执法人员滥用自由裁量权埋下了隐患。　　执法方式单一　　对于流动摊贩，城管执法部门的管理手段主要是巡逻或接到举报后，城管执法人员前往现场执法。由于城管执法部门除了行政处罚法以外没有其他的行政管理权，在执法过程中别无选择地采取围、追、堵、禁、赶、罚等方式整治流动摊贩，而这些执法方式显得简单而粗暴，导致了双方矛盾日益紧张，甚至引发恶性事件。　　媒体选择性报道　　就全体公众来

8、说，亲身经历或者目睹过城管“暴力执法”事件只是少数，但是通过媒体的大量披露，使得事件发生不久即已为公众所知晓，可以说公众对城管的认知很大程度上受到媒体报道的影响。但是媒体在报道城管执法时，出于追求新闻的爆炸性与轰动性，以吸引更多的公众的注意，往往更热衷于报道城管的负面新闻或者对事件的披露和评论只说其一，不讲其二，带有很大的片面性；同时为了显示媒体对弱势群体的关注与社会责任感，媒体更热衷于报道城管的负面新闻，甚至在报道事件时明显