中国现行土地管理体制制度缺陷和改革思路

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1、中国现行土地管理体制制度缺陷和改革思路一、当前土地管理体制中存在的弊端及其根源土地管理体制涉及到两个方面的关系：第一是纵向关系，即土地管理机构的垂直关系（上下级关系及其职能界定）；第二是横向关系，即土地管理与相关职能部门，如规划、房产等部门的关系。现行的土地管理体制在以上两个方面均存在着重大制度缺陷。基于讨论的主题，本文重点关注纵向关系。现行的国土资源管理体制从纵向来看，共有五级部门组成：中央政府设国土资源部；省级政府设国土资源厅；地级政府设市国土资源局；县、区级政府设县级国土局；乡镇政府设乡镇国土管理所。上下级国土管理部门之间主要是一种业务和政策指导关系，某一级别行政区国土部门的人

2、事安排主要取决于地方政府的意愿，上级国土部门只具有人事建议权利和事后备案义务而不具有事前决定权力。这种人事制度安排决定了基层（地级市及以下）国土部门主要在执行对应级别地方政府的政策意图，由此导致了上级国土部门对下级国土部门的政策监督权力虚置、业务指导职能的弱化和国土政策执行过程中的严重扭曲。例如，县级国土局常常对市级国土局的国土执法监督很不以为然。其根源正是市级国土局对县级国土局的人事任免没有决定权。!""#年初，中央政府决定在省级以下国土部门实行垂直管理，其实质是从人事制度方面强化上级国土部门对下级部门的管理职权。但这只是一个过度性的制度安排，它仍然没有触及体制问题的根源。如果省级

3、地方政府存在违反中央政府国土政策意图的动机，中央政府如何进行监管？比如，beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchoffice

4、sshallbebindingonbothends,eachcore如果省级政府提出通过大规模的城市化来加速地方经济发展的政策，必然会导致行政区内各级基层政府加快城市扩张、圈占耕地、盲目开发，这显然违背中央政府的耕地保护、土地集约利用的政策意图。因此，单独靠省级以下国土部门垂直管理将难以形成有效约束，不完全垂直管理亦非治本之策。国土管理体制存在上述问题的根源是什么呢？本文认为，其根源体现为两个方面：第一，地方政府混淆了两类所有制土地的管理职能，造成国土政策的变形。从土地所有权的法律性质上看，我国国土资源部门管理的土地只有两类：一类是国有土地，作为政府机构的国土部门承担两种职能————

5、所有者职能和管理者职能。另一类是集体所有土地，作为政府机构，国土部门只能根据法律的授权和公共利益的需要，在充分尊重所有者权利的前提下行使法定的管理职能。对这类土地进行管理与国有土地管理的最大不同是，国土部门不是土地所有者，政府管理这类土地只能是一种政策性的管理，而不能把对国有土地实施的“全权式”管理职能延伸至集体土地管理领域；更不允许为了扩大国有土地管理的范围而随意侵犯集体土地所有权。目前的突出问题是，许多地方的国土管理部门通过随意延伸国有土地管理职能到集体土地管理领域，或假借公共利益之名行侵犯集体土地产权之实。市、县两级政府主要采用滥占集体土地的办法，如借口城市建设的需要随意征用城

6、乡过渡地带的集体土地，搞商业性房地产开发。乡镇级政府除了滥占集体土地以外，还大量存在滥用国土管理职能的方式。乡镇级的土地管理机构常常对农村区域的集体耕地采用野蛮的、单一性的行政强制性管理，实际上是误读了国土管理法规、混淆了国有土地与集体土地管理的产权界限，beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinth

7、esametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcore既扭曲了国土管理法规的政策意图，也严重损害了集体所有者的产权利益。例如，农村居民滥占宅基地、利用耕地烧制黏土砖等行为，其实完全可以按照现行土地管理法的有关规定，界定为破坏耕地罪等土地违法、违规行为，按照法律授