论行政诉讼中的事实问题及其审查

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1、论行政诉讼中的事实问题及其审查「内容提要」本文旨在研究行政诉讼中构成合法性审查对象的被诉具体行政行为的事实问题及其本质、事实瑕疵之表现和司法审查事实问题的强度。文章认为，事实问题的行为表现是行政主体的事实认定，而事实认定实际上是自由裁量权运行的过程。文章第二部分指出，证据违法、举证责任分配违法、行政推定或行政认知违法、对事实认定违反证明标准都可能导致事实认定瑕疵。文章最后的结论是：中国法院对事实问题的审查强度应以美国法中的合理性标准为原则，根据判决种类、争执点和行政程序保障状况辅之必要的法院调查取证权。　　「关键词」行政诉讼/事实问题/瑕疵/合理性审查　　「正文」　　在规范的三

2、段论意义上，每一个行政行为的作出都是行政主体解释法律、查明事实、在事实确认基础上适用法律（包括考虑政策）作出结论的综合过程。英美法系传统的司法审查理论习惯于把这个过程分为事实问题和法律问题。本文旨在研究行政诉讼中构成合法性审查对象的被诉具体行政行为的事实问题、事实瑕疵表现及其司法审查强度。　　一、事实问题及其实质　　在我国，由于行政诉讼法规定的撤销判决理由中只有“主要证据不足”是直观的事实问题，加上有些学者对“主要证据不足”仅作字面词义的解释，所以，事实问题常被简化为行政主体作出行政行为时的证据是否充分。（注：也有的学者根据《行政诉讼法》第54条第1项的“证据确凿”和第2项的“

3、主要证据不足”，概括出事实问题为证据是否确凿充分。）其实事实问题远比此种理解广泛，根据《牛津法律大辞典》的解释，事实问题是指如果争议中的事实不能得到承认，必须由听取和评价证据来决定的任何问题。法律研究中经常要区别事实问题和法律问题。事实问题是通过感官或通过从行为或事件中的推论而确定的，它包括诸如时间、地点、气候、光线、速度、颜色以及对人的所说、所做、所听的认定，也包括人的目的、精神状态、心理状况及知识等需要推断的问题。事实问题需要通过证人、专家及证书、记录、报告等提供的合法和相关的证据来确定或否定。（注：详见［英］戴维。M.沃克：《牛津法律大辞典》，北京社会与科技发展研究所组织

4、翻译，光明日报出版社1988年版，第743页，第325页。）由于司法审查通常由行政主体的“事实结论”开始切入事实问题，而“事实结论”又可回溯到行政程序中的收集证据、举证责任的分配、证据判断和证据采信，所以事实问题应包含以下主要内容：（1）证据材料是否符合法定的证据种类；（2）收集证据的方法是否合法；（3）收集证据的程序是否合法；（4）在事实方面的行政推定和认知是否合法；（5）举证责任的分配是否合法；（6）证明“待证事实”的证据量是否充分；（7）证据与待证事实间的因果关系是否充分；（8）事实的定性是否准确。（注：这是一个事实与法律混合的问题。）11　　事实问题的行为表现是事实认定

5、。事实认定是由行政主体通过对证据的收集、审查、判断、采纳，对某些事实进行行政推理和认知，对举证责任进行分配，最后按一定的证明标准通过内心确认对案件事实作出结论的过程。这个过程最终表现虽然是事实结论，但其整个过程实际上主要是自由裁量权运行的过程。（注：自由裁量权，按照美国学者戴维。M.沃克在其《牛津法律大辞典》中的解释“指酌情做出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确、公平和合理的。”）自由裁量权在行政主体事实认定方面的表现有三：一是法律对事实认定的某个方面或某些方面可能没有法律限制，此时行政主体享有没有边际的自由裁量权，事实上，如果某种手段的采用不影响相对人的

6、权利和义务，法律也不必设置限制规定；二是法律对事实认定的某个方面或某些方面明确或隐含授予一定范围的自由裁量权；三是即使法律授予的事实认定的职权是羁束权，由于成文法依赖语言符号，而语言又有自己的模糊性，所以仍存在自由裁量的可能。正像一位美国学者所言“任何一种人类语言，都不可能将某个法律规定表达得精确到可以排除法官在解释和适用它时的自由裁量权。”（注：［英］彼得。斯坦、约翰。香德：《西方社会的法律价值》，　王献平译，　中国人民公安大学出版社1990年版，第47页。）法律之所以对行政主体在事实认定方面授予自由裁量权有许多原因，其中主要是成文法的局限性引起的。首先，是法律作为真理探索的

7、结果，不可能不受社会发展历史和人的局限性的影响，普遍之规范无法穷尽无穷之现实，立法的缺陷是必然的；其次，法律规范具有滞后性，因为它是对过去事物的经验的总结，无法完全预测将来。法律太过机械、死板，必然影响法律的适用；第三，有些时候，立法只能授予行政主体自由裁量权。像证明标准，虽然能用语言表达，但终究依赖行政主体的理解和具体把握，从证据到最后事实结论的作出法律只能允许行政主体自由心证，即根据各种证据的真伪、证明力的强弱以及认定案件事实的方式，依靠行政主体工作人员凭良心、经验和理性作出评判，虽然我