評衝繁疲難：清代道府廳州縣等級初探

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1、12.評衝繁疲難：清代道府廳州縣等級初探　　尤淑君劉錚雲是台灣大學學士(1969.9-1973.9)、美國伊利諾大學東亞人文學碩士(1976.9-1977.9，曾於1975.9-1976.9就讀台灣大學歷史研究所)、[1]匹茲堡大學歷史系博士(1978.1-1986)。[2]回國後便擔任中央研究院歷史語言所副研究員(1984.4-1994.1)，研究員(1994.1-)，副所長(2004.11-)，並任私立輔仁大學歷史系兼任副教授(1984-1986)、國立清華大學歷史研究所兼任副教授(1988-

2、1990)、國立台灣大學歷史系兼任副教授(1993-1994)及國立故宮博物院圖書文獻處處長(2001.11-2004.10)。研究興趣以清代社會史為主。歷年研究重點包括會黨、教門及家族組織。就會黨研究，以哥老會為例，指出清代的會黨並不是革命團體，而是由社會邊緣人所組成的一種以異姓結拜為組織紐帶的互助組織，在地方政治上扮演了相當微妙的制衡角色。就教門而言，則有專文研究直隸省的老理會。指出老理會成員以農民為主，可能以一個市集圈為主要活動範圍。家族方面，則對清代蘇州府義莊的建置作了初步分析，發現家族活

3、動並非像傳統所認定的只限於鄉村，而不見於城市。[3]又於1993-1994年期間，曾對雍正九年頒定的「衝、繁、疲、難」的職缺制度，作了初步的探討。[4]近年擔任明清檔案工作室負責人，整理內閣大庫檔案，[5]從中分析社會底層民眾的生活，姑不贅述。〈「衝、繁、疲、難」──清代道、府、廳、州、縣等級初探〉一文，指出《清史稿》並未詳解清代地方州縣分級的問題，因而撰文探討清代道、府、廳、州、縣等級之分的細節，並從吏部與提議者金鉷(1678-1740)對分級政策的差異，[6]分析「衝、繁、疲、難」制度實涉及中

4、央與地方的權力之爭，進而說明皇帝、吏部、地方督撫三者在清代政治生態上的微妙關係。全文圍繞著「衝、繁、疲、難」新制，展開討論，共分為六個部分。除前言與結論外，依序是：「衝、繁、疲、難」新制的提出、訂定、缺分的分佈、缺分的更動。以下簡述其內容要旨。前言略談自漢代以降的地方各州縣等級的劃分情況，並說明等級制度的功能，在於訂定地方官員配額、品級、俸祿，及銓選官員的標準。清代自不例外，但原有的州縣三等分制並未澈底實施(1655-1657)，直到雍正九年(1731)方正式實施「衝、繁、疲、難」新制。並根據清人

5、方菊人《平平言》的記載，可知清代對於州縣等地方行政員缺等級的制定，乃考慮該地交通位置(衝)，政務負擔(繁)，賦稅完納(疲)，居民刁悍犯案多寡(難)等四項因素。與歷代以人戶或田糧劃分州縣大小的作法很不相同，且近人研究未曾提及，尤其是施堅雅(G.WilliamSkinner)建構的傳統中國城市空間模型對「衝、繁、疲、難」制度有相當大的誤解，有必要重新檢討。「衝、繁、疲、難」之制乃由雍正朝通行的調繁、調簡之法演變而來，並非金鉷憑空創造的新概念，實有其制度沿革與現實需要。雍正六年(1728)三月十九日，廣

6、西布政使金鉷建議，朝廷應先以「衝」、「繁」、「疲」、「難」四項標準，劃定州、縣員缺的要緊與否，再授權督撫在現任州縣內酌量人員，使才幹之士調補重要州縣員缺，跳脫吏部原有的銓選手續(掣籤法)，達成「人缺相宜」之目的，也讓清初各省督撫的調補權制度化。雍正皇帝見疏後，大力稱許「衝、繁、疲、難」之制，不但能解決人才難得的問題，也可趁機整頓地方吏治，一舉去除調繁、調簡之法的積弊。吏部諸臣顯然有不同的意見，雖仍維持「人地相宜」的精神，但「衝、繁、疲、難」新制已悄然變調，不同於金鉷原先的方案。吏部擬定的方案，只有

7、衝繁疲難四項俱全或三項兼全之缺，才由督撫調補，實則暗地降低督撫調補的權限範圍，不願將既有權力拱手讓人。吏部不願督撫擴大調補權的用心，也反映在擴大「衝、繁、疲、難」辦法的適用範圍，明確規範了道員、知府、知縣、同知及通判等員缺的銓選問題，成功地限制了督撫的調補權。尤其根據乾隆二十九年《大清職官遷除全書》各廳州縣缺的記載，可知「衝、繁、疲、難」與「最要缺、要缺、中缺、簡缺」這兩組的關係，並不是像《平平言》所指的那麼單純一致。從表2各廳州縣缺的統計數據來看，可知吏部將金鉷所提的「常缺」與「要缺」分法，再細

8、分為「最要缺、要缺、中缺、簡缺」四種等級，因此四種等級與「衝、繁、疲、難」的關係是：衝繁疲難四項兼全為「最要缺」，兼三項為「要缺」，兼兩項為「中缺」，專一項或四項俱無為「簡缺」。如有缺出，前二者可由督撫調補，後兩者則由吏部銓選，藉此減少督撫的調補權。再從表3來分析乾隆二十九年各省知府、知縣、同知及通判職缺的分佈，以甘肅省為例，並非如貴州有苗疆治理之難，其最要缺與要缺數量高居第三，無論就地理位置或經濟發展而言，實難套用施堅雅的核心邊緣論，[7]更不足以完全說明是項政治的安排，必須進一