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1、第二讲 行政思想概述行政学研究政治行政二分理论政治与行政二分理论是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的,政治与行政二分理论所倡导的政治与行政相分离、协调的观点.后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成。它对20世纪的公共行政学研究和政府管理活动产生了巨大的影响。该理论主要探讨了政党政治与政府行政之间的关系问题,它主张对政治与行政加以区分,同时也强调二者必须取得协调一致。一、政治与行政二分理论的历史沿革关于政治与行政需要分离的观点早在德国学者斯坦因将国家看作是一种在一定社会条件下具有人格主体特征的有机体,所以国家具有了心理学意义上的意志和活动的对立,具体表现为宪
2、政与行政的关系一、政治与行政二分理论的历史沿革布隆赤里明确提出应当对政治与行政加以区分.他认为一个国家具有两种基本活动,即政治活动和行政活动。这两种活动的区别在于:政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动,而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情一、政治与行政二分理论的历史沿革行政学的创始人、美国学者伍德罗·威尔逊于1887年的《行政学研究》文章中明确指出,政治与行政是两个不同的领域.“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政
3、治无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”古德诺在前人观点的基础上,于1900年出版了《政治与行政》一书。在该书中,他对政治与行政的关系进行了更加系统而全面的阐释.“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能,在所有的国家中也都存在着分立的机关,每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是:政治与行政。一、政治与行政二分理论的历史沿革古德诺强调必须对政治与行政加以区分,但同时又指出政治与行政是无法严格区分开来的,二者之间存在着一定的内在联系.”“以执行国家意志为主要功能的政府机关,经常地,
4、事实上是通常地,又被赋予表达国家意志的具体细节的职责⋯⋯以表达国家意志为主要职责的机关,通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。一、政治与行政二分理论的历史沿革二、政治与行政二分理论的理性透析(一)理论提出的背景（经济/政治）(二)学术界对政治与行政二分理论的批判学术界对政治与行政二分理论的批判主要来自于政治与行政的分离之说。亦即他们反对政治与行政二分理论将政治与行政分开的做法(三)对政治与行政二分理论的评价三、从我国实际进行评价由于我国实行的是共产党领导下的多党合作制,这与西方国家的多党政治制度是完全不同的。因此,我国的情况不应该也不能够
5、简单地套用政治与行政二分理论。首先,二分理论有利于维持我国行政机关的相对独立性。其次,二分理论有利于保持行政科学相对独立的品格。马克斯·韦伯官僚制一、韦伯官僚制理论的主要内容韦伯对官僚制的论述是从统治类型的划分引出的。韦伯提出,任何一个社会都要依靠一定的秩序来维护它的存在,这种秩序不是自发的,而是以一种命令-服从的关系来建立的,即通过某种统治权力的作用建立的。一、韦伯官僚制理论的主要内容他认为,强制力虽然可能维持统治,但仅依赖于它是不能持久稳定的,只有“合法性”的统治才可能稳定持久。在韦伯看来,合法性有三个来源:传统、领导人物的魅力和合法理性。在此基础上,韦伯提出了社会统
6、治的三种类型:传统型、魅力型和合法型的统治,传统型的统治主要是指封建制和君主制;魅力型的统治体现在对领袖个人迷信的独裁国家中,如法西斯政权;法理型的统治主要是指英、法革命发生后在西方建立起来的民主自由国家的统治,也包括共产党国家。一、韦伯官僚制理论的主要内容韦伯对统治类型的划分是为了说明,任何社会的发展是从传统向合法合理的方向前进,而表现在行政管理方面就是机构日益规范、制度日益健全、决策日益集中的趋势,也就是行政管理要建立在官僚制的基础之上。二、韦伯官僚制理论的时代意义黑格尔所说的,“任何时代的理论都只不过是用抽象思维所表现的那个时代的精神首先,在行政管理领域。其次,官僚
7、制的组织模式不仅适用于政府,同样也满足了工业社会其他大型组织管理的需要。最后,韦伯的官僚制在一定程度上塑造了与工业文明相适应的资本主义精神。三、韦伯官僚制理论的当代价值一方面,官僚制本身包含的制度化、合法合理的精神已经内化为行政主体的行为,成为行政过程中普遍信守的原则,依然会发挥约束的作用；另一方面,在公共行政的组织构架、规章制度、运行方式上,即使是英美等改革激进的国家也保留了不少韦伯的传统。四、对韦伯官僚制理论的质疑与批判第一,官僚制过分的强调组织管理的非人格化；第二,官僚制过度的重视法令、规章,强调组织运行及工作人员的行为
