民主与信任 ——从“美国银行案”看新农村建设的制度保障

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1、民主与信任——从“美国银行案”看新农村建设的制度保障内容提要:本文通过美国宪政史上的一个经典案例--“美国银行案”，探讨“信任”的制度基础及其对中国的借鉴意义。最近，中央提出建设“新农村”的设想并取消了延续2600年之久的农业税，减轻了农民的税费负担。虽然中央的农村政策是令人鼓舞的，但是政策转变需要稳定的制度保障。“美国银行案”的逻辑表明，地方税费应该由地方选民自己决定，中央不应越俎代庖。事实上，只有在农民真正获得民主自治的宪法权利之后，他们才能“信任”中央和地方政府的政策将反映和尊重他们的基本利益。关键词:民主信

2、任/农业税一、引言美国宪法学家伊莱教授曾以“民主与不信任”为书名，论证了司法审查的不信任逻辑[1]。正是出于对人的不信任--尤其是对人民选举产生的代表甚至“人民”本身的不信任，才需要司法审查制度；正是出于对法官的不信任，才会有必要质疑司法审查权力的正当性并将其限制于对民主有利的某些方面，譬如禁止种族歧视、保证选举权的平等或控制地方保护主义。然而，虽然民主和法治的出发点都是对人性的不信任，它们同时也是信任的制度基础。如果说对个人的不信任要求我们健全民主、完善法治，那么在民主和法治建立之前，广泛的政治信任就无从谈起。没

3、有实质意义的民主，选民就不可能信任政府对他们征税，也不能保证政府制定的法律“代表最广大人民的最根本利益”；只有通过选举来控制政治官员，人民才能在一定程度上“信任”政府的立法、行政乃至司法权力之行使。在这个意义上，起源于不信任的民主最终是信任的制度保障。本文通过美国宪政史上的一个经典案例--“美国银行案”，探讨“信任”的制度基础及其对中国的借鉴意义。最近，中央提出建设“新农村”的设想并取消了延续2600年之久的农业税，减轻了农民的税费负担。虽然中央对农村的政策是令人鼓舞的，但是政策转变需要稳定的制度保障。“美国银行案

4、”的逻辑表明，地方税费应该由地方选民自己决定，中央不应越俎代庖。事实上，只有在农民真正获得民主自治的宪法权利之后，他们才能“信任”中央和地方政府的政策将尊重并反映他们的基本利益。理论和实践都表明，自上而下的中央集权控制模式存在着种种局限性，中央上收财权并不能从根本上解决地方滥用权力的问题。本文借鉴美国联邦宪政的相关经验，论证中央和地方关系法治化的必要性。从178年建国至今，美国的联邦(中央)和各州(地方)的关系不断出现问题。正如戴西指出[2]，联邦体制设定了地方和中央在宪法面前的平等地位，因而中央和地方之间的法律冲

5、突不能简单地依靠中央的行政命令，而必须通过法治的途径加以解决。通过分析目前中央和地方关系中存在的种种不合理现象，本文阐述了地方民主和法治对于解决地方问题的重要性，并呼吁中国必须完成思维方式的转变，从传统的中央立法与行政控制模式转向权利保障和司法控制模式，从而将国家宪法和法律为农民保障的权利落到实处。二、“美国银行案”--为什么公民信任政府征税？税，看上去也许是并不起眼甚至是颇为枯燥的细节问题，但它却关系到每个人切身利益。几乎在所有发达国家，税法是一门在所有法律中最繁杂的学科，光是各种各样的税法条文就足以“汗牛充栋”

6、。但是这些沉重的税典并不能淹没税的本源。在历史上，税是触发民主宪政的导火线。无论是121年的《大宪章》还是177年开始的独立革命，都和税有着不解之缘[3]。英国议会民主正是在和国王争夺征税权的过程中发展起来的，而“无代表则不纳税”(notaxationwithoutrepresentation)则准确表达了美国独立革命者(也是稍后的立宪者)对民主自治的追求。可以说，人民对税的控制就是现代民主的代名词。早在181年的经典案例--“美国银行案”[4]，美国联邦最高法院首席大法官马歇尔首次从征税问题出发确立了联邦主义的民

7、主政治制衡原则。通过阐述“信任”这个概念，马歇尔令人信服地论证民主选举是州的选民“信任”州政府对其行使征税权的制度保证，而既然美国的联邦政府对州缺乏直接控制，联邦不能信任州政府对其开设的银行分支征税，因而州政府针对联邦的征税行为因违宪而无效。根据理性主义法治逻辑，只有在存在民主控制的制度环境下，征税权才能受到信任；缺乏民主控制，信任就不存在，人民也就无法防止政府的横征暴敛。马歇尔的逻辑不仅仍然适用于今天的美国，而且也对宪政国家的中央和地方关系具有普遍的启迪意义。1.案件的缘由在美国联邦宪法颁布后第三十个年头，出现了

8、一个和“马伯里诉麦迪逊”同样重要的经典判例--“美国银行案”[5]。这个判例也起源于税，但是它涉及到一个比一般民主更深的层面--联邦与各州的权力关系。人们通常将这个案例解读为一个联邦主义--或更准确地说，联邦党人(Federalist)--决定，因为首席大法官马歇尔()宽泛解释了联邦宪法第一条第八款中有关“必要与合适”权力的弹性条款，判决联邦政府有权通过立法