清朝前期的财政管理

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1、清朝前期的财政管理清初财政之重建明清之际的社会动乱，曾使清初财政濒于崩溃的边缘。据顺治九年（1652）的统计：“钱粮每岁入数一千四百八十五万九千余两，出数一千五百七十三万四千余两，现在不敷银八十七万五千余两”①。实际上，入不敷出的财政困境已难以维持封建国家机构的正常运转。为此，清初采取了一系列加强财政管理，整顿与改善财政状况的措施。　　第一，建立与完善财政管理机构。清初继承与仿效明代制度，中央则政的主管部门为户部，首席长官是尚书，其职责是“掌天下之地政与其版籍，以赞上养万民，凡赋税征课之则，俸饷颁给之制，仓库出纳之数，川陆转运之宜，百司以达于部”②，户部之下设有十四个清吏司，各按省

2、区命名，对口考核与管理各种财政的收入与支出事项。在地方，以藩司主管一省财政机构，上受中央户部管辖、下管道、府（州），分管税粮运输、储存；设盐法道主管盐税征收；设关司道，分管关税征纳。道一级的财政长官为分守道，掌钱谷征纳与会计，府一级由同知掌税征、会计、出纳诸事。州县是地方财政的基层组织，除知县负有理财职责外，县丞掌粮马、征税、户籍诸职，县的属官巡检、课税大使等也为经征赋税、办理财政收支事务官员。这样随着中央到地方各级财政机构的建立与官员的配置，就形成了由皇帝严密控制全国财政收支的组织体系。第二，编订《赋役全书》。从稳定统治出发，清朝廷通过清理赋役簿籍，编订《赋役全书》，以整顿赋役制

3、度，增加财政收入。顺治三年（1646），“谕户部稽核钱粮原额，汇为赋役全书”③，此书系以明万历旧籍赋役原额为准编定的。顺治十一年（1654）又“命侍郎王宏祚订正赋役全书”①。在书中，“先列地丁原额，次荒亡，次实征，次起运存留。起运分别部寺仓口，存留详列款项细数”②。顺治十四年（1657），正式按修订后的《赋役全书》执行。由于《赋役全书》详列地丁原额、逃亡丁数、田亩开垦数、赋役的实征数及留存等内容，分别按旧管、新收、开除、实在四栏汇编，这就使各地在征收赋税时有章可循，从而稳定了国家的财政收入。为使各地赋役的征收完纳落到实处，清朝还同时编立鱼鳞册与黄册，使之与《赋役全书》相互配套，利于

4、执行。鱼鳞册即土地丈量册，详载田地的形状、大小，以及上、中、下田则等内容。黄册也系清初斟酌明制而定，顺治三年（1646）规定三年一编审，后又改为五年一编审。黄册不仅详载人丁数，而且详列各项赋税预征数。鱼鳞册与黄册都与《赋役全书》互为表里，在一定程度上有利于防止地方官吏的私征滥派，保证了国家的田赋收入。①《皇清奏议》卷4，刘余谟：《敬陈开垦方略疏》。　　②《大清会典》卷13《户部》。　　③《清史稿》卷120《食货》一。　　①《清史稿》卷121《食货》二。　　②《清史稿》卷121《食货》二。　　　　第三，清查田亩户口，均平负担。为了保证财政收入，清朝还把清丈田亩、查核户口、均平负担作为

5、改善财政状况的重要措施。顺治十五年（1658）派御史赴河南、山东等地去督率州县官吏“履亩清丈，分别荒熟实数，凡直省田土，悉登十一年新编《赋役全书》，其与前明万历年间《赋役全书》数符者不丈。又以山东明藩田产相沿以五百四十步为一亩，照民田例概以二百四十步为一亩。顺治十八年（1661）巡按河南御史刘源濬请以开垦荒地之初，免其杂项差役，并令地方官先给帖文，详载姓名、地址、年月，以杜争讼。”③康熙八年（1669），特令“将前明废藩田产给予原种之人，改为民户，号为更名地，承为世业..与民田一例输粮，免纳租银”①8。由于各地田亩资料详载于鱼鳞图册，因而各地在清丈田亩的同时，还不断核实与修订鱼鳞图

6、册。此外，从计丁授役的目的出发，又不断进行查核户口，强化对户籍（主要是人丁）的控制。“悉令州县，编置牌甲，于是制编审户口之法”②，并规定“州县城乡十户立一牌头，十牌立一甲头。十保立一保长。户给印牌，书其姓名丁口，出则注其所往，入则稽其所来”③，也就是要控制人口流动和掌握人丁的确切数。第四，改进赋税征收办法。《赋役全书》颁行后，各地虽以此为征收钱粮的依据，但又有胥吏巧立名目，进行私派。顺治十二年（1655）都察院左副都御史孙建宗指出：“大抵今日之为百姓，不苦于额赋而苦于赋役额外之征求，苦乐不均之摊派也”④。为了免除奸吏中饱苛征，清初多次改进赋税征收方法。先是采用易知由单和截票法，征收

7、前先将列有税率、应纳钱粮数及见交钱粮数等栏的易知由单发给花户（民户），花户按限完纳后，发给截票，官府在钱粮入库时还要填入印簿，岁末缴司报部。同时，各官府还要造粮册及奏销清册，以防偷漏贪污。其后在执行过程中又发现“截票”仍有漏洞，一些奸吏往往“借称磨对”将纳户的“截票”扣留不给，因而遂有已完作未完、多征作少征者。对此清朝又改为三联单法和滚单法。三联单分为票根、纳户执照、比限查截三联，各记载钱粮应征实数。票根给予催征差役，纳户执照给与税户，比限查截存于官，民户依次纳税。如