加强依法行政加强执政能力的思考

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加强依法行政加强执政能力的思考我国提出依法行政口号是经济体制改革、政治体制和行政管理体制改革的产物。从1984年彭真同志提出要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要依法办事，到1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要求各级政府都要依法行政，再到党的十五大进一步强调一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利。１９９５年，江泽民同志提出依法治国的方针。作为依法治国极为重要的组成部分，依法行政已成为国家机关行使权力的基本准则。作为依法治国、建设社会主义法治国家的重要组成部分，依法行政不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。党的十六大、十六届三中、特别是党的十六届四中全会又进一步把依法执政确定为新的历史条件下党执政的基本方式。这是对我们党自建国以来执政理论与执政经验的科学总，体现了我们党对执政规律的科学认识和对依法治国理念认识的进一步深化，是保证我们党断提高执政能力、巩固执政地位、完成执政使命的重大理论创新。而依法执政体现在政府工作中，就是依法行政。一、依法行政是落实依法执政的最为重要环节（一）依法行政与依法执政的内涵区别依法行政，就是各级行政机关按照体现最广大人民群众意志的法律、法规、规章管理国家经济、社会和文化事业；就是要求行政机关自身的设立he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine7 （包括职能的确定、组织设立、权力来源）、行政机关的运行（尤其是行使抽象或者具体的行政权力）都必须依据法律的规定并遵守相应程序，一切行政行为都要接受法律的监督，违法行政应承担法定责任。而依法执政，概括起来讲，就是指通过法定程序使党的主张变成国家意志，变成人人都必须遵循的行为准则，同时，通过各项制度的实施，使党的路线方针政策得以全面贯彻落实。由此，从概念来看，依法行政与依法执政的内涵是大不一样的。这表现为以下几点：1、依法行“政”与依法执“政”，“政”字虽然同一，但含义相去甚远。前者的“政”准确的理，应为政务之“政”；后者的“政”则为政权之“政”。2、依法行政与依法执政的主体明显不同，一个是执政党执政后依法成立的人民政府，一个是执政党。依法行政要求的是各级行政机关要严格按照法律、法规履行其应付的行政职责；而依法执政则要求执政党要在宪法和法律的范围内活动，不能凌驾于民意之上。3、依法执政是我党从革命党到执政党转变进程中治国理政的战略性调整；因此，依法执政的原则是总揽全局、协调各方，相对更加宏观。而依法行政则是从战术的角度来贯彻执政党的执政方针；进而，依法行政的原则是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，相对更加具体。（二）依法行政与依法执政的联系尽管依法行政与依法执政内涵大不一样，但二者之间存在内在密可分的联系。he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine7 第一，依法执政是依法行政的前提。也就是说，中国共产党依法执政是各级人民政府依法行政的前提，没有依法执政，依法行政也就无从谈起。这是因为，首先，中国共产党的执政地位是历史形成的，是时代的产物，是人民的选择。我党执政以后，对是否应该依法执政以及是否应该严格贯彻依法执政的问题曾有过曲折。历史证明，没有我党的依法执政，整个社会主义事业都会陷入危机和困境。以党代政、党政分正是“十年文革”时期的一大特征，在这种情况下，人民政府根本可能依法行使法律赋予的职权。其次，人民政府是一个基本由中国共产党党员、干部组成的政府，是中国共产党执政方针、政策和理念贯彻的主要渠道，如果没有这些党员、干部从依法执政的战略高度来行使其职权，整个政府运作必然会陷入失范状态，依法行政只能是空中楼阁。第二，依法行政是依法执政的最为重要环节，是依法执政在行政领域内的经常化和具体化。依法执政相对于依法行政而言，是一个上位概念，更加宏观，它必须通过立法、行政、司法等国家机关的具体的运作才能得以贯彻。由于受传统计划经济体制的长期影，现阶段的中国，尚处于一个行政权过分庞大的转轨时期，立法、行政、司法三者的关系并未能真正得以理顺，立法、司法两头过小的“纺锤型”状态还可能在一时片刻之间得到合理的改观。因此党的依法执政战略方针更多的要依靠各级人民政府去落实和贯彻。而且事实上，在我国，行政机关承担着经济、社会化等领域的各项管理工作。行政权力的广泛性和经常性，决定了依法行政的重要性。行政机关能否依法行政，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，直接关系党的主张和人民意志的实现，关系依法执政的落实。因此，从这个意义上说，依法行政是依法执政最为重要的环节，是依法执政的经常化和具体化并非言过其实。二、当前推进依法行政遭遇的问题改革开放20he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine7 多年来，我国的社会主义现代化建设取得了很大成就，社会主义市场经济体制初步建立，综合国力显著增强，为全面建设小康社会奠定了坚实的基础。同时，也必须清醒地认识到，我国的改革发展正处在关键时期，社会正处在转轨阶段，面临着许多新情况、新问题，要求各级行政机关及其工作人员必须断提高依法行政能力，善于运用法律手段处理各种矛盾和问题。2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），这是落实依法执政要求的一个重大举措，对提高依法行政能力、建设社会主义政治明、构建社会主义和谐社会，具有重大意义。十六届四中全会又明确提出要在全面建设小康社会的进程中把党的执政能力提高到一个新的水平，并指出依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。这对依法行政提出了新的更高要求。如上所述，虽然近几年来，自上至下各级行政机关对依法行政重要性的认识逐步提高，工作措施不断加强，但与《纲要》所提出的建设法治政府的目标还存在不少差距。无论是在行政理念、还是在行政行为的具体方面都仍存在诸多令人担忧、亟待不决的问题。可以说，依法行政，任重而道远。具体可以下几个方面来加以认识：1、依法行政的行政守法意识缺乏。有学者指出：“法治的‘硬件’系统，相对而言是比较容易构建或引进的，但它们若要真正发挥其应有的作用和价值，则必须有与之相适应的精神、意识和观念，即法治的‘软件’系统予以奠基和支撑。”现今中国由于法律意识与权利意识的普遍淡薄，“长官意识”还有很大市场，奴性思并未完全去除，“依法行政”he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine7 的法律意识不强，甚至缺失。这尤其表现在现实生活工作中，有一些党政领导干部的法律素质实在让人十分担忧。他们当中存在着包括观念落后、干扰司法机关办案、单纯重视经济工作而忽视民主法制建设、甚至从事贪贿受贿等职务犯罪活动等等诸多阻碍依法行政的严重问题。而且，在普法实践中也严重存在着做表面文章、捉刀代笔、喜欢搞运动等流于形式的状况，没有从思上做到让法律意识，内化于心、外化于行。这种“上梁不正，下梁歪”的上行下效情况，是极其利于依法行政的全面推进。如果不能有效改变现状，社会主义法治建设将会受到一定程度的影。2、行政立法混乱状态没有得到根本改观。“行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化”是对我国行政立法中出现的少数“立法割据”现象的形象反映。长期存在的行政职权立法造成我国立法体制的混乱，导致行政机关的权力过大和行政立法的失控。而且行政立法主体的多层次导致行政立法的质量粗糙，内容冲突，下位法违背上位法、执法分工不清，责任区分不明等诸多问题。如同一部法律（法规），有两个以上执法单位同时实施，分不清主管实施部门和协助实施部门，这样在行使行政处罚权的时候就有可能违背行政处罚一事再罚的原责，造成双重执法；再就是责任不明，客观上由于个别部门职能或法律法规之间存有空隙或交叉的问题，主观上由于部门利益驱动，一些领域的执法工作缺乏协同配合，甚至出现有利益就争着管，无利益就推诿不办的现象。3、执法人员业务水平低，法律意识不强。高素质的执法队伍是依法行政的基础。而目前我们的行政执法部门最突出的问题就是没有专业化的执法队伍，特别是缺乏专业法律人才。大多数基层执法人员来源混杂，素质不he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine7 高，这就必然表现为法律意识不强、依法办事能力差，总体素质低下的情况。另外加上目前人民群众对一些专项法律法规缺乏应有的了，缺少依法维护自身合法权益的能力，存在着执法人员愚弄群众，群众有苦有冤不敢诉、不能诉、不知诉的现象，致使有些执法工作人员难以得到人民群众的有效监督，同时自己的业务水平也得不到提高。4、对于行政行为的监督机制完善到位。对于行政行为的监督，基于监督主体的不同，可分为内部和外部的监督。在内部行政监督方面，执法部门内部执法职能互相交叉，执法责任分解不够详尽，部门自身监督能力弱，对执法过错存在家丑可外扬和护短等侥幸心理，遮遮掩掩，大事化小，小事化了，责任追究到位的问题普遍存在。而对于外部监督方面，地方人大作为重要的行政执法监督机关，对行政执法工作的监督，往往是集中检查、视察多，日常联系监督少；对面上整体工作检查多，对个案监督少，难以发现深层次的问题或者对发现的问题抓整改够，造成雷声大，雨点小的现象，缺乏一套行之有效的监督机制。5、政务公开流于形式，没有完全实现阳光操作。政务公开是促进依法行政的有效措施，因为，通过政府的信息开放，可以真正体现政府为民服务、受民监督的诚意；阳光下的政府可以有效防止公权与私利的合谋。而当前在政务公开的具体实施中主要存在着：认识不够，少数地方呈现出被动应付走形式；缺乏可操作性的具体标准；政务公开的内容与做法同群众要求相适应等问题。三、不断推进依法行政的对策思考针对上述情况，本文认为，要全面推进依法行政，建设法治政府；落实依法执政，建设社会主义法治国家，应该继续从以下几个方面努力：he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine7 1、强化法制教育，增强守法意识。继续把普法工作作为保证依法行政的根本性措施来抓。以围绕提高领导干部学法用法的能力为重点，在全民中务求实效地开展普法教育。一方面，广泛建立公务员学法培训、考试考核制度，把公务员学习掌握法律知识情况作为考核、任职、定级、晋升的重要依据，强化公务员严格执法、依法办事的守法观念。另一方面，采取有效的形式加大对专项法律法规的宣传，尤其是与人民群众密切相关的法律法规的宣传。通过广泛深入的普法活动，努力提高人民群众的法律意识，增强人民群众依法维护自身合法权益的能力，提高人民群众参与执法监督的积极性。2、规范行政立法，维护法制统一。通过立法规范行政立法行为,在由多方利益主体博弈的基础上形成一种民主、科学、公正的立法机制,这是法律公开性的必然要求,也是行政立法破割据状态、达致统一和谐的本质需要。行政立法要消除部门利益,植入最广泛的民意,从而为法治政府的构建提供可靠的保障。要不断加大对法规、规章的备案审查力度，加强对规范性件的监督力度，初步建立地方四级政府、三级监督的备案监督体制，有效地维护社会主义法制的统一。3、狠抓队伍建设，提高执法水平。一方面，建立严格的执法人员资格审查制度，从源头上严格把关，在保证执法人员高素质的同时壮大执法队伍。另一方面，坚持不懈的抓好相关法律法规、政策理论、市场经济及入世方面的知识学习和培训工作，培养造就一支政治坚定、业务过硬、秉公执法、廉洁高效、适应入世需要的复合型执法队伍。从根本上决有法不依、执法不严、违法不究的问题，不断提高依法行政的水平。he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine7 4、完善监督机制，促进依法行政。在内部监督方面，健全有关责任追究制度和相应的操作办法，进一步提高实行执法责任制的层次和水平，真正做到“执法权限法定化，执法责任明晰化，执法程序公开化，执法行为规范化，执法监督制度化”，并抓好落实。在外部监督方面，地方各级人大要围绕行政执法方面的社会难点、热点问题加大工作监督力度，加强各工作委员会与相应的执法部门的对口联系，通过行政机关执法程序和执法规范保送备案，听取对口部门执法情况报告等有效措施，强化日常监督；积极探索实践个案监督等新的监督途径，加大对影重大的执法行为的监督；密切与人民群众的联系，强化新闻媒体和社会舆论的监督，保障法律法规得以正确贯彻实施。5、推进政务公开，建设阳光政府。各级行政机关要通过多种途径，包括建立新闻发言人制度、建立和完善政府网站，及时将其工作职责、工作程序、工作时限、服务承诺、违法责任追究等各项制度公示于众，保障公民知情权，增强政府工作的透明度，并通过设立投诉箱、公开栏、监督电话等接受人民群众的监督，而且对于人民群众通过上述途径反映过来的情况要认真调查，发现问题及时处理，努力做到政务公开流于形式。最终做到增强全社会对政府工作的了，动员社会各界加强对政府行政工作的支持和监督。he"governingforthepeople","Nomattertheinterestsofthemasses"conceptunderstandingisnotinplace.Thespecificworktreatswiththedeployment,afewleadingcadrescomplainthatworkistoocomplicated,toomuchresponsibility,thepressureistoolarge,toomuchemphasisonthedifficultyofthework.Forexample,noncoalmine7