审计执法中的法律适用与衔接

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1、审计执法中的法律适用与衔接发表于《中国审计》2005年第五期  国务院《财政违法行为处罚处分条例》（以下简称《条例》）的出台，是审计法制进程中的一件大事。在《审计法》的指导下，准确领会《条例》立法精神，处理好与相关法律法规的适用与衔接，是提高审计机关依法行政水平的关键所在。但由于不同的法律法规规范社会关系的范围和角度不同，或制订时间有先有后，或法律环境发生变化，或立法技术存在缺陷，相关法律法规之间难免存在不一致之处。认真研究这些差别，准确把握法律法规的适用规则，无论对于提高执法水平，还是完善审计法制体系，都十分必要。    一、审计执法主体的衔接    法律由谁来执行在法律实

2、施过程中居于重要地位，确立执法主体及其权限是设定执法权的关键所在。国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，建立健全行政执法主体资格制度；行政执法由行政执法机关在其法定职权范围内实施。《条例》进一步明确了审计机关在财政违法行为处罚中的主体地位和权限，但审计机关仍要注意执法主体的法律授权，防止越权。比如，基于公共财政体制的建立，《条例》基本取消了对行政事业单位的罚款处罚，但《会计法》第42条、第43条规定了对私设会计账簿，伪造、变造会计凭证等行为“由县级以上人民政府财政部门”责令限期改正，可以对单位并处3000元或5000元以上5万元或10万元以下的罚款。《条例》则无此规定。对于

3、此类违法行为，《会计法》赋予了财政机关的执法主体地位，审计机关能否直接作出处罚决定？回顾审计执法的历史，由于初创时期法律体系的不完善，或出于执法效率的考虑，加上审计处罚与经费挂钩的原因，一些地方审计机关在发现一些违法违纪问题时，有时会依据相关的财经法规直接处罚，而没有考虑审计执法主体资格的获得。这一点在新《税收征收管理法》实施前关于税款处罚的争执中集中得到了说明。   在现代法治国家，行政主体合法是行政合法的首要内容。行政职权是行政主体实施行政管理活动的资格及其权能，因而行政职权必须基于法律的授予。再以金融审计为例，《商业银行法》第八章中多处规定，对金融违法行为，由“中国人民

4、银行”予以处罚。审计机关直接依据《商业银行法》规定的罚款种类和幅度进行处罚，就是越权行为。在新形势下，审计机关必须树立“有限责任政府”的观念，克服无所不能的执法意识，不超越审计职权行使的限度。这并不会导致违法行为被放纵，因为《审计法》及相关法律法规赋予了审计机关向社会公告、移送处理、检查审计意见落实情况的执法主体资格。《条例》第30条就体现了这一精神。二、审计处罚的法律适用HightideagainstCCPbloodyanTomb,CommunistPartymembersandpartoftheexposedTombareavacatedbyprogressiveyout

5、h.IvisitedinBeijingin1985whenitwasoldundergroundcomrade,sisterofYaoZhiyingYaoMuzheng(thenDeputyDirectoroftheexternaltrademagazineforthepromotionofinternationaltrade,deshengmenWai,theReed如何正确适用各种不同的法律规范，维护法制的协调统一，是提高审计质量的关键。在法律规范发生冲突时，《立法法》规定了正确适用法律规范的适用规则。比如，“同位价的法律规范具有同等法律效力，在各自权限范围内实施。”但有

6、时同位价的法律也会有不一致之处，比如同是国务院颁布的条例，《审计法实施条例》第49条规定，对拒绝、妨碍检查的，可给予5万元的罚款，但《处罚处分条例》第21条对此类行为却没有赋予罚款权，那么针对这一行为，能否罚款？按照“新法优于旧法”的适用规则，根据立法环境的变化和立法精神，就不应处以罚款。这一规则同样适用于《审计法实施条例》第53条，该条规定，对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，有违法所得的，处以违法所得1倍以上5倍以下罚款。没有违法所得的，处以5万元以下罚款。《处罚处分条例》却无此规定，而只规定了处分权。这些不一致之处，在《审计法》及其实施条例的修订过程中应该得到重视。

7、“特别法优于一般法”是法律冲突时的又一适用规则。比如《行政处罚法》作为一般法，规定了违法行为的处罚时效是2年，而《税收征收管理法》对税收违法行为的处罚时效规定为5年。因此，对审计发现的税收违法行为追诉时效就是5年。再如《行政处罚法》规定了行政处罚的简易程序，而《审计法》明确规定了审计程序，审计执法就不能适用简易程序。由于《审计法》规定的各种时限过长，对一些紧急事项显得有些繁琐。针对无行政处罚，事实确凿并有法定依据的项目引入简易程序值得考虑。三、审计报告的法律衔接如何确认审计报告的法律效力问题，通过200