加强城市土地宏观管理的建议

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1、加强城市土地宏观管理的建议饶会林王雅莉我国现代化建设形成了对土地资源越来越大的需求，特别是城市对土地的需求急剧增加。全面贯彻中共中央国务院5．18通知精神，应特别注意通过经济办法加强对城市土地需求的宏观管理，本文对此提出一些建议。一、城市土地所有权的确认与分解（一）问题的提出经济发展中的工业化总是伴随着城市化进程，我国城市对土地的需求必然越来越大，对于供给量固定的土地来说，就会影响到农用土地的减少，这是一般发展趋势；这里的问题不在于城市用地需求增大和农地减少数量本身，而在于如何把城市对土地的需求控制在对其所需土地利用的社会效益大于其社会成本的限度上，防止低效率、无效率和负效率用地。这一问题实

2、际上已成为现代市场经济国家普遍关注的问题。一般市场经济国家的土地利用是以土地私有制为基础，在国家不介入土地市场的情况下，是以很高的市场经济效益迅速发展的，在那里，农地资源变为工商等业使用往往以土地利用的市场价格即私人效益大于其社会效益为准则。其结果加大了土地开发费用，增加了城市消费成本，形成公共设施负担等等土地资源利用不当、社会效益与私人效益严重冲突的矛盾，因而要求这些国家运用政府力量按边际社会产出等于边际社会成本的原则实行农地保护。与这种情况不同的是，我国实行土地公有制度，城市土地属全民所有即国家所有（实际上是由市政府支配），土地的开发和利用基本上决定于行政机制，市场机制的作用还很微弱。比

3、如我国现行的土地供应实际存在着“双轨制”即有偿的土地出让和基本无偿的行政拨地两种方式，而后者在增量土地的供应中约占85％左右。在有偿供应土地中，有90％左右叫作协议出让土地，这种方式，主观随意性大，没有引入市场竞价机制，大多地价奇低；与此同时，土地“隐形市场”十分活跃，导致我国国家土地收益（地租）大量流失参见吴次芳，叶艳妹《试论我国城市地价运作的管理》，《经济管理》1996年第8期。，乱占耕地、违法批地、浪费土地等现象屡禁不止，土地资源未能实现最大有效利用。这是由于国家没有完全承担起所有者职能，所有者主体不明确和没有建立起适合市场运作的土地产权制度而使土地资源的运用还不能真正体现市场规范所致

4、。因此，我国农地保护问题的实质则是如何尽快建立起真正意义上的城市土地市场，相应的建立土地产权制度，运用市场机制约束土地开发者行为，并通过政策引导提高土地资源利用的社会效益，这样一个体制建设问题。为此，我们必须从体制建设入手，加强对城市土地利用的宏观管理。（二）城市土地产权制度的一般分解我国土地实行公有制度，城市土地属于国有，这对于我国这样一个人均占地资源极为有限的发展中大国来说，是符合国情，并有利于经济长期发展和稳定的。但应看到，仅仅实行土地公有，并不能保证土地的合理使用和有效配置。因为土地制度有两方面内涵，一是土地的所有制度，它主要解决土地的归属问题，明确土地所有权主体；二是土地的产权制度

5、，它所涉及的是土地如何利用和有效使用问题，主要包括土地使用以及土地流转和转让制度。后者决定了土地使用过程中各利益主体间的权力、责任和利益关系，是现代产权制度的实质性内涵。现代产权制度最基本的内容是产权分解、产权界定和产权关系明确化，它在保证土地所有者的基本权益的前提下，赋予经营者运用土地组织生产、发挥经营土地才干的权力；同时在严格界定各利益主体的权力、利益和责任的基础上，为各种土地权能的转让，以及土地的流转和合理使用及利用提供了现实的可能性。由于土地是一种不可再生资源，同时具有不可移动性和非磨损性等特点，这使土地所有权与使用权分离的现象早在前商品经济时期就已出现，尤其是在大土地占有制的社会经

6、济中尤为普遍，那时所有者与土地使用者是以契约形式通过实物地租和劳役地租建立经济关系的。而在商品经济HightideagainstCCPbloodyanTomb,CommunistPartymembersandpartoftheexposedTombareavacatedbyprogressiveyouth.IvisitedinBeijingin1985whenitwasoldundergroundcomrade,sisterofYaoZhiyingYaoMuzheng(thenDeputyDirectoroftheexternaltrademagazineforthepromotionofi

7、nternationaltrade,deshengmenWai,theReed5条件下，土地产权的分解是以商品货币关系为基础和以各利益主体之间泾渭分明的责任、权力、利益的严格界定为前提的。尽管土地产权分解及其关系带有土地要素自身的一些特点，但它与一般财产的产权分解及产权关系具有共同性。从土地产权制度的国际比较中可以发现，土地使用是否经济而合理，除了土地的占有制度外，主要取决于是否具有符合现代市场经济发展要求的