试论税务行政执法自由裁量权的控制

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1、试论税务行政执法自由裁量权的控制雷晴税务行政执法自由裁量权赋予税务人员审时度势根据实际情况因人因事作出判断、处理的权利，有利于提高税务执法效率。但在实际过程中，自由裁量权如果得不到有效控制,就极易被滥用、滋生腐败。笔者认为当前税务行政自由裁量权存在立法滞后、执法部门内部约束机制不健全、执法人员裁量随意性大等一系列问题。本文旨在梳理税务行政自由裁量权在立法和实践两个层面存在的主要问题，提出规范税务行政自由裁量权行使的一些控制方法，以保障国税机关合理行政。一、当前税务行政自由裁量权存在的主要问题（一）立法上严重滞后1、裁量权范围过宽。税务行政自由裁量权贯穿于整个税收征收管理过程。作

2、为我国税收征收管理基本法律的《税收征管法》，共六章九十四条，除“总则”和“附则”外，另有四章。笔者粗略统计了一下，这四章共八十八条，其中涉及到税务机关自由裁量权的有五十八条，占到了总数的66%。上至国家税务总局，下至基层一线的工作人员，每一管理层级、每一征收管理环节、每一涉税事项几乎都有自由裁量权存在。2、可供裁量的空间过大。一方面，行政处罚倍数相差太大。如《征管法》第六十三条规定：“对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。”倍数相差高达十倍。另一方面，金额相差悬殊。如《征管法》第73条规定：“6对开户银行

3、拒绝执行税务机关作出的冻结税款决定的，造成税款流失的，税务机关可依法对其处10万元以上50万元以下的罚款。”罚款差额高达40万元，可供裁量的幅度过大，易成为权力寻租的温床。3、罚与不罚缺乏操作性。如纳税人未按照规定期限申报办理税务登记的，根据《征管法》第六十条规定税务机关可以处二千元以下罚款。这种规定只有上限，而无下限即可罚可不罚。何种行为可以不予处罚？何种行为按上限处罚？《征管法》及其实施细则都未作出明确规定，税务机关难以把握。4、对情节的衡量缺乏明确界限。《征管法》法律责任部分很多条款都规定了对“情节严重”的行为，应如何处理，但是，怎样才算“情节严重”，除《细则》列举了个别

4、行为外，其余的均都没有规定明确的界限。因此，也只能由税务执法人员凭经验、凭理解自由裁量认定。（二）实践中裁量混乱1、核定随心所欲，省略程序。按照《个体工商户税收定期定额征收管理办法》（国家税务总局令第16号）规定，税务机关核定定额程序是：自行申报、核定定额、定额公示、上级核准、下达定额、公示定额。但是，实践中有相当多的基层征管员为省事或者因“人情”而严重违规。核定方法上既没有采取按耗用的原材料推算、成本加合理的费用和利润测算、银行经营账户资金往来情况测算等科学方法，也没有充分利用CTAIS等现代化信息技术手段；核定程序上没有经过定额公示和上级核准，而是直接由管理员下达定额通知，

5、进入最后一个环节“公示定额”6。因此，各地不同程度都存在有同行业、地段、同样经营规模、收入的业户定额高、低不同的现象；类似行业之间的定额，也存在轻重不同现象等等，造成税收执法不公。2、办税不及时，能拖就拖。实践中核发税务登记证件、批准延期缴纳税款、办理减免税、退税、发票领购等，本应很快就可以办结，但是，受理或审批人员懒散拖沓或者出于某种动机，不急纳税人之所急，而是拖延至最后法定期限甚至超期才给予办理，严重损害税务部门的形象。如某税务局2009年共受理纳税人减免税申请43户，符合《减免税管理办法》规定期限内作出减免税批复的仅有21户，占48.83%,有超过一半的申请没有及时审核作

6、出批复。3、滥用评估，消极不作为。《纳税评估管理办法》第22条规定“纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，不发纳税人，不作为行政复议和诉讼依据。”即纳税评估不是一种税务行政执法行为，只是税务机关一个内部工作管理规定，是税务机关的一种内部审计行为。实践中少数执法人员滥用纳税评估，把评估当成解决一切问题的“万金油”，把“移交稽查比例必须达到10%”的硬指标异化成为达标而稽查，对该移送稽查的涉税案件不移送，以补代罚，严重损害了税法的严肃性。二、规范税务行政自由裁量权行使的建议（一）建立整套标准体系，实现源头控制。源头控制是规范自由裁量权的第一道关卡。税务自由裁量权的范

7、围很广，它不仅仅指最常见的税务行政处罚自由裁量权，而且还包括应纳税额核定、税务行政期限选择及税务行政行为选择等自由裁量权。建议研究制定上述自由裁量权执行标准的规范性文件，形成一套囊括所有形式的税务行政自由裁量权的标准制度，为执法人员提供一套可操作性强的标准体系，使其在行使税务行政自由裁量权时有章可循，实现自由裁量权的源头控制。6（二）明确执行基准，实现基准控制。《湖南省规范行政裁量权办法》（以下简称《办法》）第十二条规定：“对法律、法规、规章和规范性文件中可以量化和细化的行政裁量权的内容进行