公共事业管理论文公共事业管理模式论文：公共事业管理模式权变分析

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公共事业管理论文公共事业管理模式论文：公共事业管理模式权变分析　　摘要：从公共事业管理本身的性质上分析，公共事业管理的最终目的在于为公众提供更多、更好的公共产品与公共服务。而为了实现这个目的，则需通过各种方式提高公共管理的能力。公共事业管理能力的提升最重要的是公共事业管理各主体之间的关系及合作方式，即公共事业管理模式。公共事业管理模式应该随不同时间、空间因素进行变化，以权变理论来看待和分析公共事业管理模式，以实现公共事业管理能力的最大提高。　　0引言　　公共事业管理模式是在公共事业管理中能对现实产生影响的管理主体的构成及其组合方式。从社会产品的角度看，具体而言，是在于由谁生产和由谁向公众提供公共事业产品，包括生产者与提供者是谁，之间的关系如何，分工如何。公共事业管理模式是一定的社会、经济和政治等综合因素作用下的产物，并随着社会经济的变化而演变发展。　　1公共事业管理主体分析 　　从公共管理的历史而言，到目前为止，人类社会所有组织类型及个人都涉足了这一领域，其主体有政府组织、准政府组织、非政府组织乃至私营组织、个人等等。从组织（个人）性质进行划分，将上述进行分类，分为政府和社会两大类。在公共管理的历史进程中，上述两种主体都扮演过各自的角色，一起形成了不同的公共管理模式。　　（1）政府主体。　　自古以来，政府的基本属性和职能，决定了政府在公共事业管理中的主导作用。这也是政府履行其公共管理职能和政治统治职能，实现国家治理的必然手段。政府主体在　　这里定义为政府及准政府组织等具有公共权威的主体形式。政府主体在公共事业管理中，其特有优势在于其强制性、公共性、规模大等优势。但其缺点在于，由于政府自身的科层制导致的效益低、容易造成腐败、导致政府雍容等各种弊端，特别是效益低下。　　（2）社会主体。　　随着社会的发展，越来越多的社会主体以不同的形式参与到公共事业管理过程中来，比如非政府组织、营利性组织以及广大的公民。这些社会主体参与到公共事业管理，扩大公共事业管理的主体范围，使得公共事业管理在更多的方面和更广阔的范围实现了规模和效益上的突破。随着社会的发展，社会主体在公共事业管理过程中起到的作用将越来越大。社会主体参与公共事业管理，其主要优势在于主体成员的广泛性、对于效益的注重、内部的竞争性等方面。这能有效地弥补政府在相关方面的不足。　　2公共事业管理模式分析 　　从上述对于公共事业管理两大主体的分析，结合考究历史的发展及不同时期公共事业管理的不同特点发现，不同时期的公共事业管理中，政府主体和社会主体作为两大主体，其在公共事业管理中的不同的组合形式，构成了各个时期公共事业管理的不同特点。由此，将政府主体与社会主体作为两个维度，建立公共事业管理模式的模型图1。　　模型图中两个维度分别为政府主体在公共事业管理中的作用程度和社会主体在公共事业管理中的作用程度。据图分析，由于两大主体在公共事业管理过程中的作用程度高低，形成了四种公共事业管理模式，分别是自然型、政府型、全面型和社会型。如下表1所示：　　表1公共事业管理模式　　政府主体作用程度低高高低　　社会主体作用程度低低高高　　模式类型自然型政府型全面型社会型 　　（1）自然型模式：自然型模式下，政府和社会主体的作用程度都很低，并且由于公共事业的公共性，政府为维护社会稳定、促进发展，而在公共事业管理中起到垄断作用。由于公共产品（服务）的规模大、周期长、投资高的特点，导致社会主体由于能力的相对不足，而参与性低。形成了政府垄断、社会主体基本不参与的情况。这种情况是在社会发展水平较低、社会主体的力量不足以在公共事业管理中发挥重要作用，也由于政府能力有限，公共事业管理职能本身也是有限的。当然，也有另外一种情况，即特殊情况下，政府以强制力，相对地垄断公共事业的管理权，其他社会主体没有被允许参与进去而形成的自然型状况。这种情况下，政府专断公共事业管理事务，社会不能参与，而政府本身事务庞杂，也导致了公共事业管理职能的有限性。　　（2）政府型模式：政府型模式下，公共事业管理由政府主导，而非垄断，社会主体间接或者小部分地参与到公共事务的管理中。这种模式是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的方式。在这种模式下，政府强大的自身能力，全面关注和作用于社会生活的方方面面。这种模式最明显的是在凯恩斯主义影响下的垄断资本主义发展时期，具体表现为罗斯福新政、“从摇篮到坟墓”的社会福利计划等。另外，这一时期，由于政府的全面垄断，政府层级制下的管理缺失、只注重产出不计成本等特点，使得政府全面垄断公共事业管理暴露了越来越多的问题。这些都为全面型的公共事业管理模型奠定了基础。　　（3）全面型模式：全面型模式下，公共事业管理由政府主体主导，社会主体广泛参与为特征。这一时期，由于社会主体力量的壮大和参与社会事务积极性的极大提高，及政府本身能力的调整收缩，政府与社会分权，将更多的管理权给予社会和市场，社会主体在公共事业管理中的作用也是直接而不是间接的作用。这一模式深受公共选择理论和新公共管理运动的影响，政府逐渐将自身职能向服务型、小政府收缩，更多地利用市场机制，发挥社会主体在公共事业管理过程中的作用。在这一模式下，政府主体和社会主体共同承担着公共事业管理的功能，故称之为全面型。 　　（4）社会型模式：社会型模型是根据公共事业管理的发展趋势以及政府改革的趋势做的一个大胆预测。在社会型模型下，政府起到统筹作用，社会主体在公共事业管理中起到主要作用。政府参与公共事业的管理，而社会和市场在政府的管理下，完全承担公共事务产品及服务的提供，而政府不主要参与生产和提供。这种模式是基于社会生产力得到极大提高，人类文明得到进一步发展，人民参与社会事务的能力和意愿空前提高，这个时候，政府对于公共事业领域保持着统筹和领导发展的权利，而不需起到直接的实际作用，整个社会公共事务的运行与管理全面由社会和市场承担，社会主体发挥着主要的实际作用。　　上述四个模式是根据公共事业管理两大主体发挥的不同作用及程度，并根据历史和社会发展的现实来规定的，这也是本文的上半部分。从四个模式的特点看来，它们之间存在着与社会发展趋势一致的不断进步的关系。但是，这里要提的问题就是，是不是在递进的发展途径上后一个模式必然比前一个更好、更先进呢？显然，答案是否定的。这也是本文后半部分要分析的问题，这里我们引入“公共事业管理模式的权变分析”的理论。　　3公共事业管理模式权变分析的理论内容　　根据理论思考和分析，本文将公共事业管理模式权变分析理论的具体内容概括为以下几点： 　　（1）公共事业管理模式的发展与调整，最终目的在于提高公共事业管理水平，以提供更多更好的公共产品与公共服务。这也是公共事业的管理模式权变主义的最终目的。　　（2）公共事业管理模式没有好坏之分、先进与落后之分，而只有是适应与不适应的问题。最好的公共事业管理模式应该是最适合社会现实与需要的。　　（3）公共事业管理模式需要和一定的社会背景、特定环境相适应，因不同社会时期社会条件、不同地域而不同。同样的社会条件下，可能会有不同的公共事业管理模式；同样的地域，可能会有不同的公共事业管理模式。　　（4）公共事业管理模式是不断变化发展和调整的，公共事业管理模式的调整在于适应区域、社会及其发展的需要，没有进步与退步之严格定义，只有适应不适应之因。　　4公共事业管理模式权变分析的理论分析　　公共事业管理的权变模式，强调参与主体之间的关系调节及各种模式之间的适时调整，赋予公共事业管理的灵活性，以应对不同的社会情况和历史时代的变化，也为不同地区公共事业管理提供合理的公共管理参考。那公共管理模式为何需要权变？这也是下面需要分析的问题。　　（1）公共事业管理模式权变分析—权变的目的。 　　公共管理模式及其调整最终目的在于实现公共管理能力的提升，以达到提供更多的公共产品（服务）的目的。由此，在特定的社会时期，一定的社会经济等各种条件下，对于一个公共管理模式，如果能够提供合理的、能够满足这个社会时期人民物质文化需求和社会发展，我们就说这种模式是适应的、是合理的。即公共事业管理模式没有最好的、最先进的，只有最适合的。所以，权变主义的最终目的在于找到最适合于一定社会时期、一定区域条件的公共事业的管理模式。　　（2）管理模式权变分析—权变的原因。　　上面谈及了权变主义的目的，即找到最适合一定社会时期、一定地域环境的公共事业管理模式。这里要分析的是，如果不去权时权地的调整，会导致怎样的后果，这里有两个理论假设：第一，管理模式落后于社会发展需要；第二，管理模式超脱了社会发展需要。　　首先，针对第一种情况，公共事业的管理模式如果落后于社会发展需要的话，这个自然不需要多说，结果也将必然是一个新的模式取代旧的模式。从保护模式到干预模式，再到市场模式无不见证这一规律的魄力。　　其次，针对第二种情况，也是容易使人误解的情况。公共事业的管理模式如果超越了当时社会发展需要的话，也会产生不利后果吗？这一点，我们从理论到实践的分析方法来分析。 　　理论上，如果管理模式超过了社会发展需要，在市场经济发展不成熟、社会发育程度还不够的情况下，政府要求市场和社会积极参与公共事业产品与服务的提供，必然导致市场及社会的利益损失，导致其生产和投资积极性的消减等等，不利于社会经济的正常运行。其次，政府如果过分要求社会与市场的参与，而不是在市场与社会积极主动的参与情况下，将可能导致一些非正当势力介入公共事务，甚至导致更多的社会犯罪，在达不到提供更多更好的公共产品的情况下，影响和谐。　　实践上，以例子佐证。从1955年起，国家为了促进农业发展，大力推行高级农村合作社的发展，公共事业职能很大程度上转移到了高级合作社，发展的需要致使高级合作社走向更高程度上的人民公社。人民公社承担了几乎农村所有的公共事业职能，结果导致了农民生产积极性的减弱，农业生产滞后等等，后果严重。　　所以，公共事业管理模式权变的原因就是在于适应社会的需要，不超越、不落后，一切因时因地。　　（3）公共事业管理模式权变分析——权何而变。　　我们知道，公共事业管理模式的影响因素主要有公共需要、主体意识、政府能力及社会发育程度，这也是权变主义的根据，客观上这也印证了权变主义的正确性。公共事业管理模式应当根据一定社会条件、一定区域环境，根据当地的公共需要、社会发育程度、政府能力等因素，积极的探索应当是社会发展需要的模式。　　（4）公共事业管理模式权变分析——变向何处。 　　在公共事业管理模式发展过程中，各种社会主体都参与了公共事业的管理，包括政府、非政府组织、私人、企业等等。但是，政府在公共事业管理的过程中，从来都存在，并且都是处于主要的地位，或起垄断作用、或起主导作用等。根据上述主体的参与情况，我们在上文提出了自然型模式、政府型模式、全面型模式和社会型模式等四个相关的模式。公共事业管理模式则需根据实际情况，调整相关的模式。但是，这里要考究的问题是，上述各种模式，到底适应哪一些情况。这也是最后需要分析的问题。　　5各种模式的适应问题分析　　上面我们提及了四种模式，自然型模式、政府型模式、全面型和社会型等四个模式。这四种模式的适应问题又是怎么样呢？这里做具体分析。　　自然型模式。自然型模式下，政府全面垄断，社会、市场无法进入或者进入的微乎其微。这样一种模式，首先是在社会发育程度较低、经济较落后的情况下，非政府组织和市场主体不愿意参与或者能力有限的情况下，只有政府才有这个义务和意愿去做这样的事。不过，在现在社会里，现在情况很少，只有一些局部地区才会比较适合的。其次，很特殊的情况下，这种模式有其意义性所在。比如战争、动乱、灾害年代，政府为了举全国之力，在一定时期、一定地域采取自然型模式，是有积极效果的。 　　政府型模式。政府型模式下，政府主导公共事业，社会和市场只能通过间接方式参与公共事业的管理中去。这种模式源于20世纪30年代经济危机后，美国罗斯福新政是明显体现，其后在世界范围内广泛发扬。首先，这种模式在当时起到了很好的效果，为脱离经济危机，赢得第二次世界大战的胜利创造了条件。其次，这种模式在现代并不是没有意义或者过时的，在一定时期、一定地域，这种模式是很适合的。比如在政局动荡甚至战乱的国家，通过采用这样的模式，对于在动荡的环境下，促进公共事业建设有很大的意义；在经济落后或者刚刚起步的国家，也有很大的应用意愿。　　全面型模式。全面型模式，即类似于朱仁显先生在《公共事业管理概论》中提及的市场模式，在这种模式下，政府主导、社会广泛参与，其广泛意义和建设性用途，应该是被广泛研究的。这种模式适应于政治、经济稳定，市场得到一定发展，并且社会发育程度较好的环境。因为在这种环境下，社会主体发展健全，使其拥有足够的实力来参与到公共事业管理过程中。另外，政府在这种环境下，也能够和被社会广泛要求下，在公共事业方面有进有退，有所为有所不为。　　社会型模式。社会型模式，是一种理想的模式，是根据理论推导的美好模式。但是这并不是说它缺乏时间的基础或者意义。社会型模式，政府、社会和市场三者很好地在公共事业管理、公共产品及服务生产和提供中相融合。政府起着统筹作用，绝大部分公共事务由社会和市场提供。这种需要在经济社会高度发达、人民意识和素质极大提高的前提下才能成为一种现实。随着社会的发展，这种模式也将成为一种必然趋势。现今在一些欧美国家，其公共管理模式就显现了一些社会型模式的特点。　　6公共事业管理模式权变分析—总结 　　一切从实际出发、具体问题具体分析是我们认识事物和思考事物的根本出发点。权变主义就是针对这一点，要求因时因地构筑理论模式和思考理论应用。对于公共事业管理的模式，我们也应该从权变理论出发，基于此，我们才有了这样一个结论。　　公共事业管理是为社会发展服务的，最终目标在于为社会提供更多更好的公共产品及公共服务，这也是评判一个模式适合与否的最终标准。对于不同地区、不同时期、不同社会背景，其公共管理模式应该是不同的，大到模式的不同，小到统一模式的运用不同。所以，坚持公共事业管理模式权变分析才能确定和发展并运用好这一职能，促进社会更长远的发展。　　参考文献　　［1］朱仁显.公共事业管理概论［M］.北京:中国人民大学出版社，2003，（7）.　　［2］冯会玲.我国公共事业管理主题研究综述［J］.水行政学院学报，2010，（4）.　　［3］方盛举.公共事业管理主体的界定及特征［J］.思想战线，2002，（2），28.　　［4］冯云廷，苗丽静.公共事业管理［M］.北京：中国商业出版社，2001，（23）.　　［5］许静波，郭祥玉.我国农村公共事业管理模式的变迁［J］.学术交流，2008，（3）.