关于防范税收执法风险、完善内控机制建设的

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关于防范税收执法风险、完善内控机制建设的几点思考[内容提要]防范税收执法风险、完善内控机制建设，是当前税收事业发展面临的重要课题。本文从三个方面，深入分析了税收执法风险分类及表现、全面剖析了税收执法风险产生的原因、提出了完善机制的对策，对防范风险、完善机制进行了深入探讨。近年来，税收法制建设进程不断深入，税收征管工作日益规范，但在税收实践中仍然存有税收执法权力运行程序不规范、自由裁量空间过大、以权代法、以税谋私等现象。因此，探析税收执法易发生问题的环节及风险，建立以公开亮权、科学分权、以权制权为重点的部门权力内部监控机制，最大限度地维护纳税人的合法权益，从机制和制度层面杜绝权力腐败和权力寻租的空间，对进一步推进依法治税具有重要的现实意义。一、税收执法风险分类及表现（一）税收管理风险。 税收管理风险是指在税收管理过程中由于执法主体在执行或解释法律、法规、规章和其他规范性文件所赋予的职责职能中应作为而为作为、未完全作为或作为了未赋予的职责范围内的管理事务而形成的影响和后果。主要表现为：第一，基础管理工作不到位，税收人员对相关政策法规理解不到位，征管工作流程执行不严，税收登记内容不准确，易引发未来潜在的税收执法风险。第二，纳税人性质认定错误以及发票领用、审核程序不健全、不规范，除了对国际税收造成流失外，将承担发票的资格认定、审批、发售、日常监管等环节管理风险和法律风险的责任。第三，政务公开不及时，税收政策宣传不到位，税率执行错误，提前或延缓征收税款，日常纳税辅导不细致，未依法保障或侵犯了纳税人的合法权益的行为。此类问题容易对整个税收秩序造成不良影响，还可能激化税企之间的矛盾。就税收人员个人来讲，可能被监察、人事部门给予行政处分，重则将会承担被司法机关追究刑事责任的执法风险。（二）行政诉讼风险。行政诉讼风险是指税收执法主体因实施税收执法行为，在税收执法过程中产生税收行政争议而引起的税收行政复议撤销、税收行政诉讼败诉、税收行政赔偿等后果和影响，使税收执法主体处于不利地位，在诉讼中面临败诉风险。其表现是违背合法行政原则要求、税收执法程序违法、执法依据错误等。（三）司法渎职风险。 司法渎职风险税收执法行为过程中因主观过失、未履行或未完全履行职责，造成侵犯国家税款及财产重大损失而可能触犯法律的危险和后果，从而被追究行政执法责任，甚至面临被检察机关以涉嫌职务犯罪提出指控。税收行政执法人员渎职性犯罪归纳起来包括：贪污、受贿、挪用公款、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、隐瞒情况、弄虚作假，勾结唆使偷逃税行为，违反法律和行政法规定，造成国家税收严重流失并使国家利益遭受重大损失。上述行为一旦涉及追究刑事责任，风险极大。二、税收执法风险产生原因（一）税收法制建设程度不高。目前，我国现行税法中只有三部正式法律，其余均为法规和规章，法律级次和效力低。尽管全国人大常委会对税收征管法进行了重新修订，并使之成为税收程序法典，但在税收管理、税收稽查过程中，税收人员过多依据国家税收总局制定的部门规章，法律效率低，缺乏权威性、规范性和稳定性，难以满足新形势下税收征管工作的需要。税收法律的部分条文对不确定的办税事宜，往往运用酌情、适当、参照、视情节轻重等表述，使日常税收征管在权力运用上弹性较大，为少数税务干部凭借手中的权力以权谋私、捞取个人好处提供了可乘之机，给税收执法留下隐患，从而导致税收执法风险的产生。（二）税收执法刚性不强。 税收执法上始终处在形势发展及各种矛盾和利益的焦点上，行政干预、人情干预、部门配合不力等一系列问题制约着税收执法效率，加大了执法风险。一是形势发展加大了税收执法风险。生产经营方式日益复杂化，偷逃税形式多样化、隐蔽化，增加了税收部门税源监控、税收检查的难度，加大了执法风险。二是地方政府干预加大了执法风险。一些地方政府为招商引资，违规出台优惠政策，干预税收执法；人为设置障碍，阻挠税收部门执法；替纳税人说情，为涉税事项打招呼，致使税收政策难以执行到位。而执法风险却由税收部门独自承担。三是部门配合不力加大了执法风险。《税收征管法》虽规定工商、银行、房产、公安、法院等相关部门有配合税收执法的义务，却未明确相关法律责任，或责任难以划分。这些部门存在拒绝配合、人为设置阻力的行为，使税收部门执法效果难尽人意。税收环境欠佳加大了执法风险。有些地区纳税意识差，税收环境恶劣，纳税不遵从或暴力抗税现象时有发生，让执法人员心生顾虑，执法力度难以到位。（三）税收执法人员素质不高。我国税收人员业务素质和综合素质相对滞后于征管改革的发展。一是素质水平导致执 法不当。部分税收人员知识面不够宽、综合素质不高、业务不精、能力不强，在执法过程中经常出现这样那样的错误。二是对税收干部的监督考核、绩效管理制度不够健全，使他们的责任意识滞后，导致执法随意。有些对税收人员凭习惯、经验随意执法，凭意气盲目执法，论关系讲人情胡乱执法。在应用信息化征管软件后，操作漫不经心，导致系统数据失真、运行紊乱，生成虚假欠税和滞纳金，引起纳税人误会，甚至纳税不遵从。三是税收人员缺乏自我学习和提高意识，心存侥幸心理，导致执法风险。四是税收执法人员缺乏思路和征管方式，导致纷争，加大执法风险。三、完善内控机制对策要切实有效地防范税收执法风险，必须坚持内外并举、重在治内的原则，不断探索新形势下税收执法风险防范的新途径和新手段，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的内控体系。（一）强化税收执法风险意识。将防范执法风险与落实执法责任结合起来，通过强化税收执法风险意识，促使税收执法人员转变观念，增强执法工作中的责任意识和风险意识，自觉规范和约束自己的执法行为，杜绝随意执法行为的发生。一是加强税收执法人员的法治教育。摒弃权治的思想，提高执法道德水平，从根本上杜绝滥用职权、以权谋私等行为的发生，防范税收执法风险。二是加强执法业务知识培训。提高税收执法人员的执法业务水平，有重点地进行法律知识尤其是《税收征管法》等程序法的培训，尽快提高税收执法人员的业务知识水平和执法水平，控制和防范税收执法风险。三是消除“权本位”思想。消除片面认为加强监控是对税务干部的成见和不信任的认识误区，引导广大税务干部解放思想，更新观念，增强权力监控意识，支持和参与内控机制建设。自觉树立依法行政、行为规范的观念，在工作实践中不断修正自己的行为模式，营造良好执法氛围。 （二）开发应用内控平台。对现行的税务管理信息系统进行整合，在税务征收管理系统、行政管理系统、税收执法管理信息系统的基础上，进一步开发统一的税务系统信息化监控平台，将行政管理、税收征管、税收执法等全部税务工作内容纳入这个平台的监控之中。一旦对税收执法异常情况发出警示后，内控管理部门要及时进行跟踪介入，了解当前状况，掌握发展动态，利用数据内在逻辑关系，分析出现异常情况的原因并判断异常情况是否处在可接受范围之内，对发现违规操作或明显有问题的事项和环节，由内控人员发出警示或提出质询，要求相关人员做出合理解释或予以纠正，将存在问题消灭在初始阶段或萌芽状态。确保一级监控一级，各个环节紧密相连，达到事前提醒、事中控制、事后追究的目的。（三）推行阳光作业。一是积极消除执法过程中出现的“毛玻璃”，对权、钱容易出现问题的重点部位、关键环节置于“阳光”之下，进一步拓展执法公开内容。二是进一步削减乃至取消行政审批权力，规范那些必须保留的行政审批管理权，特别是各种自由裁量权，减少和规范行政审批权，减少权力寻租的源头。三是不断丰富执法公开形式，通过电视、报刊、网络、宣传栏、印发宣传材料、发布公告、召开发布会、座谈会等形式，对税收法律法规、办税程序、处理结果及时予以公开，确保执法公正、透明。 （四）实行权力分衡。权力过于集中往往会产生权力滥用、暗箱操作、权钱交易等腐败现象。在权力运用上，要全面梳理权力事项，优化权力运行程序，倡导“群言堂”，避免“一言堂”，要对权力运用的关键部位、重要环节进行权力分解，认真落实“集体领导、民主集中，个别酝酿，会议决定”的议事和决策基本制度，坚持民主集中制，实行民主决策和科学决策。要积极倡导领导向一线岗位放权，税务部门向纳税人放权，在此基础上，实现决策权、执法权和监督权的分离，形成权力制衡内控机制，凡事关全局工作的重要决策及涉税案件查处等重大事项，都要制定相应的实施方案，明确组织领导，细化各环节的岗位分工，形成环环相扣、相互制约的工作机制，确保权力的正确行使。（五）健全制约机制。一是加强对重点部位的时时监控。根据权力运行状况，对岗位风险、执法风险认真分析，健全和细化执法岗责体系，通过调研、排查、座谈、汇报、交流等形式，对执法重点部位密切监控。同时，严格落实党风廉政建设责任制、民主集中制，对领导班子和税务干部要认真执行重大事项报告、收入申报、述职述廉等制度，形成以制度管权、按制度管人的有效机制。二是强化外部监督。要充分发挥地方政府、人大、政协的监督作用，虚心听取他们对税收工作的意见和建议，尤其对纳税人在执法方面反应的问题要做到领导重视、行动迅速、处理公正、及时反馈 。同时发挥特邀税务监察员的作用，通过召开座谈会的形式，通报税收工作情况，了解征管工作中存在的问题，便于不断改进工作。三是细化考核评议。在分清岗位职责，细化、量化工作目标的基础上，制定和完善税收执法责任制。要明确考核目标、考核内容、考核方法、评价标准，并将考核结果作为税务干部职务晋升、岗位轮换和评先树优的主要依据。同时，要加大追究问责力度，对以权谋私、失职、渎职的税务干部要严格追究责任，决不姑息迁就。作者：郑告平、俞金水作者单位：上饶市国税局监察室联系电话：0793-8223524