扩权强县改革：经验、问题与对策——基于江苏的分析

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1、扩权强县改革：经验、问题与对策本文载于《江苏经济社会形势分析与预测——2010蓝皮书》。——基于江苏的分析包宗顺周春芳改革开放以来的实践证明，县域经济在国民经济中的作用举足轻重。无论是1980年代乡镇企业的异军突起，还是1990年代外向型经济的大发展，抑或世纪之交民营经济的新崛起，其发展动力均源于县、乡。扩大县域经济管理权限，从体制层面进一步给县（市）松绑，使其内在发展动力和经济活力进一步充分发挥，成为现阶段江苏经济社会发展的必然要求。以扩大县域经济权限、增强县域经济活力为目标的“扩权强县”改革，早在2004年就提上江苏省

2、委、省政府的议事日程。2007年，江苏以“财政省直管”为突破口，进入全面推行阶段。总体而论，改革初显成效，但改革中的问题和难点亦突出。进一步深化“扩权强县”改革，成为江苏推进经济社会“又好又快”发展的关键举措之一。一、江苏扩权强县改革实践与主要经验随着市场经济体制改革的不断深化和政府职能的转变，“市管县”体制对县域经济发展的束缚日渐突出：管理层次多，办事效率低，财权与事权不对等，等等。一系列行政层级管理体制性障碍，日益形成对县域经济发展的制约。近年来，扩权强县改革的呼声日涨。2005年，江苏开始强县扩权试点工作。2006年

3、，江苏进一步明确试点工作具体要求：“扩大县级经济自主权，推行省直接对县的财政管理体制改革，增强县域经济发展活力。”2007年，江苏以财政“省直管”为突破口，在全省范围内全面推行“扩权强县”改革。1、“省直管县”：从财政体制改革入手2007年，江苏省政府下发了《关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》（苏政发[2007]29号）文件，全面推行省管县财政体制改革，“扩权强县”在财政领域率先启动。为了配合省管县财政体制改革的实施，江苏省财政厅举办了8“建立省直接对县财政管理体制，增强县域经济发展活力”财政局长培训班。改革后，全省

4、13个省辖市、27个县级市、25个县都直接和省财政对接，实行“县财省管”，县（市）财政由省财政直接管理。省辖市在保持与所属区财政管理体制不变的同时，不再与县（市）发生直接财政联系。省辖市不得将应属于县级范围的收入划归市级，不得以任何方式集中县级财政收入和资金，不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。财政省直管后，省级在对县（市）安排项目资金或出台政策时，一般不要求省辖市市级配套，省辖市对县（市）不能随意开减收增支的政策口子，或要求县（市）级配套资金。各市对县（市）出台增加支出政策时要相应安排补助资金。改革的主要目的，是在保证

5、县（市）既得利益的基础上，充分发挥省级财政的区域财力调节作用，加大省对县（市）财政的指导和支持力度，调整、规范省、市、县之间的财权、事权关系，扩大县级管理权限，缓解县乡财政困难。2007年，江苏省财政按照“省进市不退”的原则，实行省对县（市）财政事项的“五个直达”，即：资金直达、分配直达、指标直达、结算直达、报表直达，对县级的资金项目扶持的转移支付力度明显加大，省直管政策的实行，使得县（市）受益匪浅，可用财力大幅度增加。以徐州丰县为例，2007年省补助总额达8.67亿元，比2006年增加2.14亿元，确保了全县财政收支平衡

6、，工资、社保及涉及民生、公益事业等各项重点法定支出得到了较好的保障。省直管县财政体制的实施，减少了财政分配层次，使得财政自身管理效率和职能作用发挥得到提高，有力调动了县域经济发展的积极性，为未来更好地推进分税制财政管理体制创造了条件。“省进市不退”支持县发展的省直管县财政体制，具有“以城带乡”、“以工补农”的功能，有利于省级财政均衡调剂财力加大对欠发达县（市）的转移支付力度，“送利于县”，促进县域经济的快速发展；放权让利，扩权强县，极大限度地清除县域经济发展的障碍，为县（市）集中财力发展经济和各项事业提供宽松环境。同时，各

7、项往来资金由省财政厅直接拨付到县，减少了资金转拨程序，缩短了资金在途时间，资金调度时间更为充足，县级财政部门可即时根据国库资金存量，来测算安排各类支出，加快支出预算的执行进度，增强县级财政的资金调控压力，推动县域经济和社会事业的更好更快地发展；财政省直管县后，县财政项目可以直接申报到省，减少了管理层级，有利于提高财政部门的行政效率。省财政与县级财政直接发生资金项目往来，作为重要监管主体，将会更加关注对县（市）补助资金的使用效益8，财政信息在省、县间直达，使得省级能够更准确及时地了解掌握县级财政状况，切实发挥财政分配机制的导

8、向作用。2、“扩权强县”：简政放权在总结2007年财政省直管县财政体制改革基础上，2008年江苏明确提出要“探索建立省直管县经济管理体制，进一步扩大县级经济管理权限，增强县域经济发展活力”。2008年6月，省委办公厅、省政府办公厅联合下发了《关于进一步扩大县（市）经济管理权限的通知》，要求根据“依法合规