推进土地制度改革加速城市化进程

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1、推进土地制度改革加速城市化进程蔡继明关于“中国的城市化进程与土地制度改革”是一个较大的话题，我首先从“统筹城乡发展到底以什么作为主导战略”谈起。困扰着中国经济发展和社会进步的一个难题就是“三农”问题，“三农”问题的突出表现是中国城乡居民的收入差距逐年扩大。征地制度阻碍城市化进程   到底如何缩小城乡居民收入差距？政府采取了多项措施，但没有从根本上扭转趋势。原因就在于国情，接 近14亿的人口，还有50%以上的人口在农村，而农民拥有的土地也只有18亿亩多一点，每一户也只有8亩地左右。试图用这么狭小的耕作面积，让农民以农业为主，不许他们的土地转作别的用途，要让农民致富奔小康，这几乎是不

2、可能的，所以缩小城乡居民的差距，根本途径是加快城市化进程。中国经过了30多年的经济高速发展，发展的速度高于周边的国家和地区，持续的时间也比它们长，但是中国的城市化水平远远低于它们，这就是为什么经过30多年的经济高速发展之后，中国仍然被“三农”问题所困扰的原因。   为什么30多年来中国的城市化进程如此缓慢，我认为也许最重要的原因，就是土地制度的制约，当然也有户籍制度。首先是征地制度阻碍了城市化进程。中国《宪法》规定，城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，除此之外没有任何其他产权的土地。这意味着在工业化、城市化的进程中，城市的空间只要扩展，就必然要占用集体的土地。到目前为止我

3、们采取的方式是什么呢？就是要把集体土地变成国有土地不是通过买卖，而全部是通过行政权力来征收或征用。但是《宪法》里还有一条，国家为了公共利益的需要，可以依法征收农民集体的土地，并给予补偿。如果你要占用农民的土地，必须是出于公共利益的需要，非公共利益的需要就不能够通过政府的行政权力来征收。采取什么方式？可以买卖，可以租用，但是要按照市场原则。这两条规定是互相矛盾的。   对待这样一个二律背反，该怎么解决？有人主张，干脆在《宪法》里补充一条，“国家为了公共利益的需要，同时也可以为了发展经济的目标，征收农民的土地”。这种建议是不可取的，因为从所有发达的市场经济国家、法治国家的进程来看，公

4、权力的使用一定是为了公共利益，不能够用公共利益以外的任何理由侵占私权利，包括集体所有权。另一种途径就只能是改变中国土地所有制的结构。要改变单一的国有制为多元的所有制，为了公共利益的需要就可以征收农民的土地？其实也不一定。公益性项目使用国有土地，你还有理由征收，但是也不一定非要征收。非公益性的就更不应该征收，不征收就要允许农村的集体土地进入市场。如果政府非要把它变成国有土地，那就进行买卖。《宪法》如果做这样的改变，原有的矛盾就解决了，农民的权益就会得到相应的保障。如果我们把城乡的土地所有制结构做一个统一的安排，凡是公益性的土地可以实行国有或集体所有，非公益性的土地就可以考虑实行非国

5、有、非集体所有，乃至个人所有。这其中，无论是城市还是农村，首先可以推行的是宅基地。   至于仍然实行国有的土地，也应该考虑实行分级所有，就是中央政府占有一块、地方政府占有一块。土地所有权不明细，也造成了责权利不分明，地方政府热衷于搞土地开发。中国的国有土地制度必须适时推进改革。尤其是地下的矿产资源，法律上都是归国有，这个国有是中央政府所有还是地方政府所有。矿产资源开发、利用得到的收益，中央和地方现在是采取分成的方法，包括矿产资源补偿费分成，但是为什么不从所有权上界定？如果它没有所有权，凭什么分土地的收益、矿产资源的收益呢？淡化土地社会保障功能    有人担忧土地私有会导致土地兼并

6、，会使失地农民失去社会保障。这个担心是不必要的，今天的土地兼并还没有达到令人担心的程度，失去土地也意味着他要转移到城市，那样的话，工业化、城市化就实现了。城市里处处都在兼并，为什么就害怕农民的土地兼并呢？似乎土地这种生产资料跟其他的不一样，因为它还承担着农民的社会保障作用。土地是一种生产资料。即使有生产资料，如果你丧失了劳动能力，谁给你带来收入呢？因此，应该淡化土地的社会保障的功能，让土地作为真正的要素流动起来，政府应该承担起统筹城乡的社会保障。   有人说土地私有之后会导致交易行为，大量的失地农民涌入城市，从而增加城市的就业压力。我们本来就是要解决农村剩余劳动力转移的问题，有人

7、说耕地需要保护，这涉及到国家的粮食安全，土地私有之后会导致大量的耕地流失。这又是一种误解，保护耕地和土地采取什么样的制度，这完全是两回事。允许土地自由的交易，但是农业用地要改成非农业用地，工业用地要改成商业用地，这要符合规划，规划大于所有制，用途管制应该高于所有制。   有人说农地私有会导致农民流离失所，使城市周边出现大量的贫民窟。其实贫民窟的出现，一方面并不可怕，另一方面，政府本来应该有责任为进城农民提供立足之地，跟土地制度的变革没有必然的联系。土地私有会导致土地成本提高，但是