宋才发：农民工市民化视野下的户籍制度改革

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1、宋才发：农民工市民化视野下的户籍制度改革农民工市民化视野下的户籍制度改革宋才发向林生*作者简介宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，国家二级教授，博士生导师。中央民族大学原法学院院长兼民族法学研究所所长，主要从事民族地区经济法律制度研究。向林生（1979—），侗族，湖南怀化人，中央民族大学法学院2014级在读博士生，研究方向：民族地区经济法律制度研究。基金项目：论文为宋才发主持的国家“985工程”中央民族大学第三期建设重点立项项目：民族地区经济法律制度研究（项目编号：CUN985-

2、3-2）；吴大华、宋才发中标的2014年度国家社会科学基金重大项目《建设社会主义民族法学体系，维护民族大团结研究》（批准号为:14ZDC025）的成果之一。（中央民族大学　法学院，北京100081）摘要：我国实行的是城乡分治的二元户籍制度，这一制度严重制约了农民工市民化的进程。推进农民工市民化的关键在于深化户籍制度改革。我国对户籍制度改革进行了初步的尝试，但户籍制度的深层次改革还存在诸多问题。综合推进户籍制度改革是农民工市民化的重要保障，必须有序推进户籍制度改革，构建合理的成本分担机制，坚持以人为

3、本、尊重农民意愿的原则，扩大基本公共服务的覆盖面。关键词：农民工市民化；二元户籍制度；户籍制度综合改革；公共福利均等化现行的二元户籍制度以及镶嵌在户籍制度上的多种利益要素，严重地制约了农民向市民身份转变的实际进程。为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第23条明确要求：加快户籍制度改革，推进农业转移人口向市民转化，逐步实现城镇基本公共服务在常住人口中的全面覆盖。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第23条规定：“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居

4、民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。”中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16(2).2014年7月24日公布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，进一步把统筹户籍制度改革、有序推进农业转移人口市民化问题作

5、为户籍改革的突破口。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定：“统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。”国务院.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见定[N].光明日报,2014-7-31(7).本文拟就这个问题进行探讨，以请教于大家。一、现存的户籍制度是制约农民工市民化的一根绳索我国实行的是城乡分治的二元户籍制度。1958年国家颁布的《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《登记条例》），提出将户口划分为“农业户口”和“非农业户

6、口”两大类，并对农业户口向非农业户口转化的条件和程序进行了具体规定，它标志着我国二元户籍制度正式确立。与此同时，国家以二元户籍为基础制定了一系列的社会保障制度，如定量供应商品粮制度、劳动就业制度、医疗卫生制度等，将社会保障制度镶嵌在户籍制度之中，逐渐形成了以户籍制度为核心、具有明显城市偏向的差异化利益分配格局。自1978年以来，随着经济的快速发展以及经济体制改革的推进，我国对户籍制度进行了一系列改革，但是二元户籍制度以及内含的公共福利分配关系并没有根本性改变。根深蒂固的二元户籍管理制度在我国的长期

7、存在，有其深刻的历史原因：（1）对人口实行分类治理14是二元户籍制度形成的思想基础。据史料记载，早在汉朝统治者为了治理国家，就采取了“编户齐民”的户籍政策，编制《九章律》以法律的形式予以详细规范。“编户齐民”的目的有两个，一是通过户籍登记对各阶层民众的身份与权利进行确认，以实现对人口分类而治；二是对农民的流动和职业转换进行严格限制，将农民最大限度的束缚在土地上，以保障赋税和徭役制度的顺利实施。汉朝的户籍管理政策，对后代的户籍制度产生了重大的影响。新中国成立以后，利用户籍管理来实现徭役农民的制度得以

8、废除，但是关于对人口分类而治的管理思想并没有随之烟销灰灭。1958年颁布的《登记条例》，在事实上为全国人口的“分类而治”提供了法律依据，不同身份的公民享有的公共福利差别因之不断扩大。（2）优先发展工业的经济发展策略是二元户籍制度形成的社会背景。1953年我国实行“一体两翼”战略，在保障工业尤其是重工业优先发展的基础上，积极推进对农业、手工业和资本主义工商业的改造。“一体两翼”战略激发了社会全面建设的活力，我国进入了一个大规模经济建设时期。1953年至1958年中央政府为了缩小城乡差