农民工权益保障要靠制度创新

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1、从2003年以来，进城务工的农民工权益保障问题引发了政府和全社会的关注。年初，国办发出《做好农民进城务工就业管理和服务工作》的通知，要求取消对农民进城务工就业的不合理限制，切实解决拖欠和克扣农民工工资问题，进一步提高对做好农民进城务工就业管理和服务工作的认识。其后，全总要求把进城务工人员组织到工会中来，切实维护其合法权益。国务院六部委联合颁布了2003—2010年全国农民工培训规划，宣布到2010年将对2亿多农民工开展岗位培训，农民工参加培训可获补贴或奖励，培训经费可列入用人单位成本。劳动保障部和建设部也下

2、发通知，要求建筑企业招用农民工，必须依法与农民工签订劳动合同。教育部亦提出，要以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障进城务工就业农民子女接受义务教育的权利。　　政府和社会对农民工权益的关注并非偶然。改革开放以来，推动我国工业化的一支基本力量即是来自农村的剩余劳动力。可以说，农民工已成为我国工人阶级队伍的重要组成部分。但是，在农民工为国家经济建设做出突出贡献的同时，其劳动权益正在受到普遍的侵害。官方资料显示，目前全国进城务工的农民工被拖欠的工资估计可能在1000亿元左右，而建筑

3、施工企业占了拖欠农民工工资案件的70%。仅在劳动保障部2002年底开展的农民工工资支付情况专项检查中，在23个外来务工人员较多的省区市，就查处拖欠农民工工资违法案件13000余件，涉及62.6万人，追讨拖欠工资额达3.5亿元。(参见《劳动工资动态》，2003年第8期，第29页)此外，与欧美国家早期工业化相仿，在我国工业化和城市化急剧发展的过程中，由外来民工引发的城市贫困问题日益突出，社会保障缺乏，犯罪率上升，交通拥挤，住房简陋，公共卫生设施不足等社会问题日益尖锐。而这已成为走向市场化和全球化的中国劳工问题的

4、典型写照，极大地损害了中国人权的国际形象。究其原因，主要有以下几方面。　　首先，由于中国参与全球化和国际分工的比较优势是廉价劳动力资源，故而，有关部门必然会加紧控制劳工成本，这在客观上不利于保护劳工权益，特别是出口加工和建筑企业最乐意雇佣的农民工权益。　　其次，中国现行劳动法律对农民工权益保护而言，既不现实，又显失公平。《劳动法》出台于计划经济向市场经济转轨初期，且以国有企业劳动者作为参照对象，当初就未对乡镇企业及农民工强制实施。而今，面临外资、私营企业的迅猛发展，并大量雇佣农民工以节省成本，从增强国家竞争

5、力的角度看，劳动法的有些规定确已超出了经济发展的水平，导致在许多地区的外资和私营企业内，劳动法无法得到有效执行，丧失了法律的权威性。另一方面，农民工在自身权益受到侵害时，又无法与城镇职工平等地获得法律救济。更有甚者，在一些地方法规中，还出现了明显歧视和排斥外来民工权益的条文。一些地方政府由于受到经济增长和吸引外资指标的压力，与资方沆瀣一气，也影响到劳动执法部门不能秉公执法。　再者，农民工的外来性和流动性使之更易受到打工所在地各方面的“社会排斥”，使劳动关系呈现出一种“城市人”对“农村人”、“体制内”与“体制

6、外”的等级关系。迄今为止，我国二元经济与社会的藩篱尚未完全打破。在一个以血缘、户籍、身份和体制内关系所维系的城市社会里，尽管本地劳动者亦处于较低的社会地位，但他们仍然能够得到来自国家法律政策、各种体制内关系、家庭和亲友的保护帮助。而农民工的外来身份使他们很容易成为政策保护的“盲点”，也很少享受到各种体制内资源的眷顾，而来自诸如户籍、身份、证件、子女入学等方面的限制和歧视又使他们无法融入当地社会而具有较高的流动性和异质性，频繁的流动和分散化，使他们也很难通过组织起来的形式增强自身的议价和反抗能力。　　以上因素

7、，再加上我国劳动力绝对过剩，必然导致农民工报酬低下，欠薪和无保障问题突出，利益及人身侵害与工业伤亡事故频繁等。应当承认，在一个人口大国走向工业化的进程中，上述问题的产生有其历史必然性，远非政府出台一些法规、政策便可一蹴而就。但是，如果坐视不管，导致工潮丛生，既影响社会公正和社会稳定，也会损害经济增长的内在质量。而且，从长远发展的角度看，农民工权益保障和劳动关系调整机制的建构应结合我国市场经济的演进，着力于制度创新。为此，提出以下政策性建议。　　其一，从根本上说，农民工权益问题是一个基本人权问题，是恢复农民的

8、“国民待遇”问题，是承认和扩大公民权利问题，是一视同仁地保障城乡劳动者合法权益的问题。当前，以人为本的新发展观，特别是经济与社会协调发展的指导思想已深入人心，国家应当根据经济发展的水平和社会进步的要求，有目标、有步骤、循序渐进地解决上述问题。笔者认为，重要的不是出台新的保护农民工的法规，而是承认农民工作为劳动者所应享有的基本劳动权利，清理各地歧视农民工的劳动法规。虽然，在本次人大的修宪过程中没有就扩大公民权在制度