关于乡镇人大主席团履职的实践与思考

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1、关于乡镇人大主席团履职的实践与思考陈克林琪文曾喜龙内容摘要：闭会期间的乡镇人大主席团是一个特殊机构，它的存在具有客观的现实意义，但在具体实践中又普遍存在自身建设不完善、法律法规授权不完整、履行职责的源动力不强大等方面的问题，因此，在工作中既要不断探索创新，还要通过完善法律法规进行规范提升，切实发挥其作用。关键词：闭会期间乡镇人大主席团性质履职源动力自身建设乡镇人民代表大会（以下简称乡镇人大）主席团作为乡镇人大会议期间的主持机构和闭会期间的工作机构，其职能作用发挥如何、工作质量和效率如何，对坚持和完善人民代表大会制度，加强农村基层政权建设将产生十分重要影响。根据近期对本行政区域乡镇人大工作进行全

2、面调研所掌握的情况，本文着重总结闭会期间乡镇人大主席团履职实践中存在的主要问题，以及探讨解决这些问题的基本方法。一、准确把握闭会期间乡镇人大主席团的自身特点10法律并没有规定县级以上人大主席团闭会期间的具体职责任务，人代会闭幕也就意味着主席团任期已满。而地方组织法对乡镇人大主席团闭会期间的工作另有规定，即除主持本次会议外，还负责召集下一次的本级人民代表大会会议，乡镇人大代表所提的建议意见，由主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复，同时，地方性法规还赋予了乡镇人大主席团在闭会期间更多的职责任务。总之，闭会期间乡镇人大主席团作为一个工作机构，主要表现为“五个特殊”：一是性质特殊。根据宪法和地方组

3、织法的规定，闭会期间乡镇人大主席团继续存在，其职责任务较单一，充其量是一个临时性的工作机构。但根据《江西省乡镇人民代表大会工作条例》的规定，乡镇人大主席团在闭会期间每三个月至少举行一次会议，并对乡镇人大负责和报告工作，且具体规定了七项职责。从职责内容来看，并没有出现应该由乡镇人大行使的法定实体职权，更没有与上位法相冲突，由此可知，乡镇人大主席团在闭会期间的定位应是工作机构，与县级以上人大常委会属于权力机关的常设机构相比性质不同。二是对外形象特殊。根据全国人大常委会法制工作委员会的有关回复，乡镇人大主席团不是地方权力机关的常设机构，对外不应挂乡镇人大主席团牌子，而应该挂乡镇人民代表大会牌子。但全

4、国人大常委会办公厅联络局《选举工作手册》又规定：“可由县级人大常委会统一刻制乡镇人大主席团印章，用于发布公告或会议通知等方面[1]。”据此判定，乡镇机关三套班子中，与党委、政府并列的是人民代表大会，而不是主席团，但对外公文来往则主要以主席团的文件进行。三是职责特殊。乡镇人大主席团没有实体性的权力，不能作出具有约束力的决定决议，只能提出意见建议或对乡镇人民代表大会的召开作出一些工作程序上的决定。正如乔晓阳指出：“10地方性法规规定主席团在大会闭会期间从事某些日常工作，如果没有赋予主席团行使法律规定属于乡镇人大职权的，则是可以的，否则就与法律相抵触。如有的规定乡镇人大主席团可以接受乡镇长和副乡镇长

5、辞职，决定代理乡镇长，任免个别乡镇长，听取乡镇人民政府工作报告，监督乡镇人民政府工作等等，实际上把主席团变成常委会，是与法律规定相抵触的[2]。”四是任期特殊。地方组织法第十五条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议”；第十一条规定：“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次”。由此可知，其任期最长应该是一年，也有可能半年或几个月。但县级以上人代会主席团任期都是本次预备会上产生，会议闭幕的同时任期结束。二、充分认识发挥闭会期间乡镇人大主席团作用的重要意义正确认识乡镇人大主席团的作用，有利于统一思想，营造良好的工作

6、氛围，也是做好基层人大工作的一个基本要求。充分发挥乡镇人大主席团作用的重要意义，主要表现为“三个需要”：一是协助乡镇人大履行法定职责的需要。地方组织法赋予了乡镇人大十四项职权职责，在实践中，乡镇人大每年召开例会一次，中途有选举任务时，一般会加开一次，每次会议时间最多两天，但大部分乡镇只安排一天，少数乡镇甚至只安排半天，在这一二天时间内要完全履行这十四项法定职责是很困难的。闭会期间，乡镇人大也没有像县级以上人大一样设立常设机构代为行使部分实体职权，乡镇人大在我国政权体系中的应有作用难于发挥出来。地方性法规所赋予乡镇人大主席团的职责，实际上是协助乡镇人大在闭会期间发挥作用的需要，它在一定程度上填补

7、了乡镇人大闭会期间缺少发挥监督作用的常设权力机构的空白，因此，落实主席团职责、发挥主席团作用就是间接履行了乡镇人大的部分法定职责。二是践行民主集中制的需要。10集体讨论，集体行使权力，少数服从多数是民主集中制原则的具体表现，也是人民代表大会制度的基本原则。地方组织法虽然赋予了乡镇人大主席、副主席的职责，但闭会期间如果缺乏一个集体组织机构来行使职权，容易造成地方国家政权机关与个人履职相混淆的状况，实