城市化非均衡性制度安排的改革与创新

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1、城市化非均衡性制度安排的改革与创新　　[内容摘要]我国城市化的非均衡性制度安排究其根源在很大程度上来自于城乡二元体制结构，而地方政府的角色偏差和制度供给失当则对强化二元结构的非均衡城市化制度安排起到了关键性作用，因此，要转变我国城市化进程的非均衡发展模式，实现地方政府角色定位和职能的转变，并对城市征地制度改革、土地财政制度改革、城市户籍制度改革，以保证城市化进程中制度安排的均衡性和有效性。　　[关键词]城市化；制度安排；均衡性　　一、引言　　2011年，中国城市化率首次超过50%。预计到2020年，中国城镇化水平将达60%左右。城镇化率从30%提高到60%，这一发展阶

2、段，英国用了180年左右的时间，美国用了90年左右，日本用了60年左右，而中国可能只需要30年。中国城市化的快速发展，在很大程度上是在一种非均衡的城市化发展模式下取得，即在推动城市化阶段性演进的过程中，在政府的强力组织和推动下，不待城市化发展的系统性内生条件成熟，而是一旦城市化发展的某些相对主要条件得到满足，即开始进入城市化的下一阶段发展。推动城市化发展的阶段性跨越成为了城市化的主要目的。也就是说，我国城市化进程的非均衡发展，不仅表现在城乡差距的不断扩大，就城市本身而言，城市化的发展也是非均衡的。目前，这种城市自身发展的非均衡性开始显现出的问题就是土地城市化规模快速发

3、展，政府对土地财政的依赖性愈加增强，“半城市化”引发“城市病”，等等。从制度经济学的视角看，经济实体的非均衡发展是由其制度安排的非均衡性决定的。中国城市化进程中的非均衡性制度安排究其根源在很大程度上来自于城乡二元体制结构。在城乡二元结构总体制度条件下，城市化制度安排在制度供给和制度净收益份额等方面均偏向于城市，制度安排的非均衡性特征明显。这种非均衡性的制度安排在快速推进城市化进程方面发挥了重要作用。但在城市化进程中，城市自身发展的非均衡性却在很大程度上是由政府“经济人化”的角色偏差和制度供给失当造成。非均衡的制度安排不是一种稳定的状态，非均衡的制度安排最终将通过制度变

4、迁实现新的均衡，这是制度变迁的一般规律。因此，现阶段我国城市化进程中制度安排的均衡化调整和改革创新仍然是城市化过程中无法回避的重要问题。特别是在中国城市化进入快速发展的中期阶段，城市化快速发展前期我国普遍的滞后城市化发展的非均衡状态在调整过程中，可能被后期过度城市化的新的非均衡状态所取代的情况下，如何通过创新设计均衡性城市化制度安排，以求实现城市化均衡可持续的发展目标，就变得十分重要和紧迫。　　二、中国城市化进程中的非均衡制度安排的表现、影响及制度分析　　非均衡的制度表现为制度供给不足，或制度供给过剩。制度供给不足是指制度不能很好地满足经济社会发展需要；制度供给过剩则

5、是指制度供给超出经济社会发展对制度的需求，存在多余或无效制度。对中国城市化进程来讲，城市化的迅速发展是基于计划经济向社会主义市场经济转轨的大的宏观体制变革的背景，支撑城市化发展的市场化体制还处在建立和不断完善的过程中，因此，城市化进程中体制安排的非均衡性主要表现为制度供给不足，而在制度供给不足方面，除了制度缺失以外，制度本身的缺陷也是非均衡性的重要原因。城市化发展的制度体系是一个庞大的系统工程，涉及到城乡领域的方方面面，但影响城市化进程的本质不过是“人口和土地在城乡之间空间在配置中的制度安排、利益相关者的行为方式”等等。因此，我们对城市化进程中制度安排的非均衡性考察也

6、将着重从土地和人口管理制度着手。当前，我国城市化发展中制度安排的非均衡性主要表现为：　　（一）现行征地制度中的政府公权滥用和随意强制的问题导致城市土地规模超前扩张　　土地是城市化进程中的核心资源要素，在城市化的初期和快速发展期，城市土地规模的扩张需求呈现不断上升的趋势，但均衡化的城市土地规模应该以城市产业发展以及相应的人口聚集所产生的土地需求为基础。当前中国城市化过程中较为普遍的城市化土地规模超前于实际的城市化土地需求的问题。其关键因素在于现行的征地制度安排在权益配置方面的非均衡性，而征地制度安排的非均衡性又集中体现在公权的强制性和垄断性方面。我国《宪法》第10条第3

7、款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这样，国家为了“公共利益需要”行使公权、行使征地权时，就不仅具有了法律规定的强制性，而且还具有排它的垄断性。这种垄断性增强了国家征地的强制力，而被征地者在土地产权交易还没有发生的情况下就已被剥夺了大部分的谈判权利。同时，征地制度供给缺陷也强化了制度收益分配的非均衡性，即政府以强势的公权强制力手段和土地产权交易的垄断地位获得大部分土地产权交易带来的收益。在这种制度激励下，政府在城