公用事业：概念与范围的厘定

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1、公用事业：概念与范围的厘定孙学玉/周义程【专题名称】公共行政【专题号】D01【复印期号】2008年03期【原文出处】《江苏社会科学》(南京)2007年6期第154～157页【作者简介】孙学玉，中共江苏省委党校特岗教授;周义程，江苏省行政学院讲师。(210004)【内容提要】从语义学角度分析，公用事业意指具有一定目标、规模和系统，为公众或不特定人群使用，并对社会发展产生影响的产品或服务的活动和行业；从类型学维度考察，公用事业在范围上包括供水、节水、排水、电力、供热、供气、公共交通、污水处理、垃圾处理、电信、邮政、城市绿化、环境卫生、道路与

2、桥梁以及诸如运河、港口、机场、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程等其他公用事业。概念的混淆，范围的交叉，无论对学科建设，还是对公共服务体系的建立，都是十分不利的，因此有必要做出科学的界定和阐释。【关键词】公用事业/概念/范围/界定    越是广为流传和使用的术语，越容易因其使用的广泛性与思维定势出现理解上的分歧和混乱。具体来说，“公用事业”这一术语不仅在人们的日常用语中存在偏差甚至讹误，而且在社会科学学者的学术话语中亦时常存有歧见或偏颇。有鉴于此，本文拟在对关于“公用事业的概念与范围”方面的研究文献加以批评性考察之基

3、础上，尝试性地从语义学和类型学角度对该问题做出新的理论阐释。    一、公用事业：研究文献的批评性考察    国内外理论界和我国实践界对公用事业概念与范围的理解并不统一。代表性观点主要有下列几种：    (1)“公用事业”(PublicUtilities)一般指的是“大多数为电力、天然气和通信行业厂商构成的一组厂商，受到一个或多个政府机构的严密管制。这些机构控制着企业的进入、制定价格、确定产品质量，也影响着厂商可以赚到的总利润。”①作者将公用事业主要局限于电力、天然气和通信行业。    (2)公用事业是指城市中既为生产又为人民生活提供一

4、般条件的各种经营性服务业，包括城市供水、供气、电力、公共交通、集中供热等许多行业②。可见，作者将公用事业仅仅局限于城市。    (3)公用事业包括“电力、通信、铁路、天然气等”③。在这里，铁路显然是公共交通设施之一。    (4)市政公用事业是指对包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等在内的城市基础设施的投资建设、维护和经营④。    (5)公用事业大致而言是指为公众或不特定的多数人提供产品或服务，或由他们使用的业务或行业。总体而言，我国的公用事业包括：供水、供

5、热、供气、城市公交、排水、污水、垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政公用事业；以及道路与桥梁等基础设施、电讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。而公用事业的民生必需性、公共利益性、不同程度的自然垄断性或公共（集体）物品属性，导致了法律对其调整的特殊性⑤。    (6)公用事业是指基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产品和服务的产业，主要包括为社会提供电力、天然气和人工煤气、自来水等服务的产业及其活动。从对国民经济作用的角度分析，公用事业属于基础设施产业⑥。    (7)城市公用事业包括城市供水、供热、供气、通讯、公共

6、交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等方面⑦。    (8)公用事业是指提供政府认定会“影响公共利益”的服务的提供者，主要指对包括城市供水、供电、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理和城市绿化等在内的城市公共设施的投资建设、维护和经营⑧。    (9)城市公用事业一般是指城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理以及公共交通等行业。“从广义的角度讲，还包括城市基础设施、市政工程等。长期以来，我国城市公用事业与电力、电信、民航、铁路、邮政等行业一道，一直被列入垄断行业。这既因为具有较高的自然垄断属性，更

7、因为其存在着不必要的行政垄断。”⑨在这里，值得追问的是，作者把电力、电信、民航、铁路和邮政排除在公用事业之外是否正确。另外，从后文中对公共交通的厘定可以发现，民航和铁路均属于公共交通，故而作者的论述显然前后不一致和自相矛盾。    由上观之，理论界与实践界对公用事业的概念大多避而不谈，只有少数学者做出了简略的界定。有学者将公用事业认定为“城市中既为生产又为人民生活提供一般条件的各种经营性服务业”。这一界定表明，公用事业的价值是，为生产和不确定多数人的生活提供一般条件。另有学者认为它大致是指“为公众或不特定的多数人提供产品或服务，或由他们

8、使用的业务或行业”。相对于前一种概念来说，这里则没有揭示出公用事业与其他事务的本质区别，因为私营部门提供的很多商品也完全符合这个定义。还有学者将公用事业设定为“基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需