统筹城乡发展,走向城乡一体化

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1、统筹城乡发展，走向城乡一体化一、研究背景及意义中国目前正面临着城乡劳动力迁移的巨大压力，据估计目前已有数千万农村人口进入城市工作或居住，而这些人都没有城市户口。如果户籍制度进一步松动，城乡劳动力迁移无疑将会进一步加剧。近年来，中国城乡人口流动已经引起了国内外学术界的广泛关注。研究现状离不开对历史的了解，目前中国严峻的人口形势是解放以来一系列政策的历史积累的直接结果。但是现存的对城乡人口迁移历史的定量研究很少，特别是使用家计调查资料并且针对农村到城镇的迁移研究。中国的城乡迁移的控制是通过户籍政策来实现的。

2、户籍制度从50年代开始实施以来，一直是影响城乡人口流动的主要制度障碍。户籍制度的初衷是想对人口迁移进行登记和管理，如中国解放前的户口登记和东亚一些国家的户口登记制度。1951年公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，规定外地进城的人口需要到当地公安局登记。1955年国务院又颁布了《关于建立经常户口登记制度》，其中规定无论对城市还是农村居民改变居住地的迁移需得到官方的批准。然而，上述两种条例都没有对迁移作出明确的限制，只是要求迁移人口进行登记。以后执行的限制人口迁移的户籍制度采用了原户口管理的组织形式，限制

3、迁移的必要性却是解放后实行的一系列政策而导致的。控制人口流动的主要目的在于控制农村人口向城市的迁移。主要原因是由于采取了一系列压低农产品价格和农产品定量供应的政策，从而造成了50年代后期的粮食短缺。50年代初期，由于中国政府采取了重工业优先发展的战略，农业成为重工业所需积累的主要来源，而资金从农业到重工业的转移是以压低农产品价格实现的。农产品价格的人为扭曲造成了农产品供给和需求之间的不平衡。在粮食短缺的背景下，政府采取对农产品统一收购和定量供应的方法来保障工业和城市对农产品的需求。1955年国务院户口政

4、策出台后，城市居民的农产品定量供应即开始实施。从此以后，政府供应城市居民粮食的责任便以制度形式规定下来，而农村居民则由于被排除在粮食保障的体系之外而必须依赖自己。这套制度，加上后来陆续完善的一整套只有城里人才能享受国家补贴的社会保障体系，包括公房、公费教育、公费医疗、养老等，使城乡间的收入差距扩大。更由于这套制度的负担者是国家财政，又使其具有了排他的特性。不难看出，因为具有城市户口是获得这些补贴的先决条件，所以，控制粮食和财政负担的捷径便是控制城市人口数量。在城市人口数量很少并且界定很清楚的情况下，他们

5、又可以对政策施加影响获取更多的补贴。1978年以前，粮食对人口流动政策的导向起了重要的制约作用。为了有效地实施统购统销政策，增加农业产量以及支持工业化运动，政府于1957年推行了农村合作化制度。这一强制的合作化运动导致大量农民抛弃种地前往城市去寻求工作。为了保护农村合作化运动和控制城市对农产品的需求，全国人民代表大会常务委员会颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，这一条例对城乡迁移提出了明确和严格的控制。农村迁移人口需要具有城市就业许可证或入学通知书方可进入城市。如果没有上述证件，迁移者必须向原居住地户

6、籍管理处申请迁出许可，而且要获得城市户籍管理处颁发的进城许可证。这一规定为政府管制人口流动打开了方便之门，因为进城农民的数量很容易通过控制城市招工和招生指标得到控制。对家庭成员随迁的限制也通过城市户籍管理部门控制的随迁指标而掌握在政府的手中。结果是城市各机构几乎完全掌握了进城农民的流量，这种控制的成效可以是很高的。在大跃进期间，由于城市工厂大量需要工人，此制度对于限制农民进城的作用没有马上显示出来。从全国的统计来看，在《中华人民共和国户口登记条例》公布后的3年间（1957～1959年），市镇总人口以平均

7、每年1000余万的速度增加。但是很快大跃进便以失败告终，这个户口管理制度也马上派了用场。1959～1961年3年自然灾害期间，据估计有3000万人死于饥荒。城市农产品供给在这一时间也大为消减，为了减少城市中商品粮供应的人口数，约有2000万在城市中居住的农业人口被迫返回农村，城乡之间的大门从此关闭。3年自然灾害过去以后，农业生产率有所恢复，但从未达到农村合作社以前的水平，直到70年代末农村实行家庭联产承包责任制以后，情况才有所改观。因此直到家庭联产承包责任制实行以前的20年，户籍制度的执行都是相当严格的

8、。2003年10召开的中共十六届三中全会提出了著名的“五个统筹”，即坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开发”。城乡统筹是针对城乡分割提出来的，就我国而言，是指逐渐消除我国长期以来的城乡之间的对立关系，缩小城乡各方面的差距，提高农业生产效益，增加农民收入，建立城乡平等和谐、协同发展和共同繁荣的新型城乡关系。十八大报告中提出，要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣和要着力促进农民增收，