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1、我国公共政策执行阻滞的制度因素分析及对策探讨 作者：刘淑影[摘要] 公共政策执行在整个政策系统中具有至关重要的地位和作用。然而,由于各种主客观因素的影响,公共政策在执行过程中往往容易出现阻滞现象,严重影响了政策目标的有效实现。以制度分析学派的观点为视域,从正式制度和非正式制度两个向度分析执行阻滞产生的深层次原因,并着重从权力配置、监控制度、沟通机制、意识形态投入等角度探讨解决对策,不啻为克服公共政策执行阻滞的有效的路径选择。 [关键词] 公共政策执行;阻滞;制度;对策 作为一种权威性的社会价值分配方案,任何一项政策都必须通
2、过实际的执行过程才能使其效能得以发挥。作为政策制定的“后续”过程,政策执行在整个政策系统中具有至关重要的地位和作用,诚如美国政策学者艾利森所言:“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%则取决于有效的执行。”[1]所谓政策执行,就是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政策资源,采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动,将政策观念形态的内容转化为实际效果,从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。然而,作为一种复杂的社会实践活动,公共政策执行过程不可能一帆风顺,受政策质量、政策资源、执行主体、目标
3、群体、制度与环境等因素的影响,公共政策在执行过程中往往容易出现阻滞现象,严重影响了政策的有效实施和政策目标的实现。然而,“制度问题更带有根本性、稳定性、全局性和长期性”[2],本文拟从制度因素的角度对阻滞这一现象的产生原因进行深入的学理分析及对策探讨。 一、公共政策执行阻滞的表现形式 政策执行阻滞是指“政策执行过程中的执行活动因某种消极因素的影响而出现的不顺畅乃至停滞不前,进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的一种情形。”[3]其具体表现形式主要有以下几种: 1.政策表面化。政策执行者在执行政策过程中只做表面文
4、章,敷衍塞责,而并未将政策转化为可操作性的具体措施,导致政策赤字增加。这种跑马观花式的政策执行,不但严重损害了政策的权威性,而且也极大地浪费了公共资源。 2.政策扩大化。政策执行者在执行过程中为了个人的利益或局部的利益给所执行的政策附加了一些原政策目标所没有规定的不恰当内容,致使政策的调控对象、范围、力度、目标超越政策规定的要求,影响了既定政策目标的有效实现。 3.政策局部化。政策执行者在执行政策时根据自己的利益需求对政策原有的精神实质或部分内容任意进行取舍,有利则执行,不利则曲解、抛弃,致使政策内容残缺不全,政策的整
5、体功能得不到发挥。 4.政策全异化。政策执行者发现政策内容威胁到所在地区利益、部门利益或个人利益时,在政策执行过程中换入表面上与原政策一致而事实上背离原政策精神的内容,这种偷梁换柱的执行方法使原政策名存实亡,国家利益面临严峻的挑战。 5.政策机械化。政策执行者在执行政策过程中机械、盲目地照搬政策,没有深入地理解和领会政策的精神实质,因地制宜,而是简单地生搬硬套。一旦不能解决具体问题,政策执行者往往易于出现责任推诿,把过错归咎于政策本身。 二、公共政策执行阻滞的制度因素分析 制度可以从不同的角度、按照不同的标准进
6、行分类,本文采用制度分析学派的观点,即“制度由非正式约束(道德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成。”[4]制度分析学派所理解的制度是广义的制度概念,不仅包括法律、规章以及政府政策等正式制度,而且也包括文化传统、风俗习惯、道德规范和意识形态等非正式制度。正式制度偏重于外在强制,非正式制度偏重于道德内约。正式制度与非正式制度是相互依存、相互补充的。非正式制度可以支持正式制度并为正式制度提供合法性,正式制度只有在得到社会认可,即与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。同样,非正式制度作用的有效发挥,
7、也依赖于正式制度的支撑。非正式制度只有借助于一定的强制性的正式制度的支持,才能有效地实现其约束力。 (一)正式制度因素 其一,公共政策执行权力配置缺乏科学性、规范性。一方面,纵向的政府间权力配置缺乏规范,这主要表现在中央与地方两级政府上。改革开放以后,伴随着传统的高度集权体制的逐步瓦解,中央政府与地方政府之间的权力划分也正朝着合理化的方向发展,权力调整的主题是“简政放权”。在这一过程中,地方政府的职能得以扩大,在决定和处理本行政区域内的政治、经济和社会事务方面拥有越来越多的自主权。但与此同时,改革也带来了地方政府权力过
8、分膨胀、中央政府权威流失、宏观调控乏力、中央政策执行受阻等不良后果,而产生这一现象的根本原因在于中央政府与地方政府之间的权力配置缺乏规范。由于简政放权缺乏法律规范和制度约束,随着地方权力的扩张,地方主义迅速滋长,本位利益垄断化、经济行为短期化,严重阻碍了中央宏观政策的有效执行
