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1、城市低保制度的研究现状、问题与对策*韩克庆 刘喜堂社会科学2008年第11期摘 要:通过梳理近年来国内学者对城市最低生活保障制度研究的主要论点可知:目前有关低保的研究虽然取得了丰硕的研究成果,但在一定程度上存在理论研究与实际工作脱节的问题,自说自话的现象比较普遍。当前城市低保制度在核定家庭经济状况、形成有效的动态调整机制、维护救助者的尊严和自由、低保工作人员队伍建设等方面还存在着明显的不足。为此,应当规范以家庭经济状况调查为核心的审核制度、建立与促进与就业相关联的动态调整机制、强化以法制为基础的惩戒规范、完善以社会救助体系为目标的配套制度。关键词:最低生活保障;城市低保制度;家庭经
2、济状况中图分类号:C912·81;C913·7 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2008)11-0065-08一、制度背景介绍19贫困问题是一个世界性的难题,中国也不例外。自从实行改革开放政策以来,中国的经济获得了迅速的发展,人民群众的生活水平和生活质量都有了很大的提高。但在城市面貌持续改善的同时,城市贫困问题也相当突出地摆在中国政府面前。造成城市贫困的原因是多方面的,既有身体残疾、年老体弱、缺乏工作能力等个人原因;也有就业岗位不足、社会排斥、结构性失业等社会原因。缺乏权威的中国城市贫困标准数据,为贫困规模的测算带来一定困难。但仅从申请城市居民最低生活保障的情况看,处
3、于贫困最底层的人数不少于2200多万。中国政府对解决城市贫困问题高度重视,20世纪90年代以来,政府一直在努力建立并逐步完善社会保障制度,试图通过制度化的政策安排,履行政府责任、保障城市贫困人口的基本生活。城市居民最低生活保障制度就是中国政府所构筑的社会保障体系中专门针对城市贫困问题的一项最重要的制度。为了加快这项制度的实施力度,中国政府于1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》。目前,中国所有城市都建立了城市居民最低生活保障制度。凡持有城市户口的居民,如果其家庭成员的平均收入低于当地城市居民最低生活保障标准,就有权向当地政府申请资助。民政部门代表当地政府对其家庭收入进行核查属
4、实后,以现金方式按最低生活保障标准进行差额救助。近些年的实践证明,城市居民最低生活保障制度在维护居民的生活权益、保障其基本生活安全、遏制城市贫困规模的继续扩大等方面发挥了重要的作用。2000年底城市居民最低生活保障制度仅覆盖400多万人;2002年底城市低保对象人数就激增到2200多万人,2007年的数据为2233万人。城市居民最低生活保障制度已经成为中国政府最为重要的社会保障制度之一。二、目前研究的主要论点19总体来看,目前学术界对于城市低保制度的研究有如下几个特点:一是研究的热点问题比较集中,主要集中在对制度运行过程中存在问题的探讨方面;二是除了少数研究者外,总体上政府的政策导
5、向指引着研究方向;三是多学科研究的特点,研究者集中在社会学、管理学(社会保险)、法学、(福利)经济学、统计学、财政学、心理学、会计学、档案学等多个学科,其中尤以社会学研究居多;四是研究者队伍中很大一部分是从事低保工作的民政干部,体现了很强的制度实践和政策研究的特点。具体来看,目前的研究论点集中在以下几个方面。(一)建立城市低保制度的意义唐钧认为,建立最低生活保障制度的意义在于:(1)建立最低生活保障制度符合建立和完善社会主义市场经济的需要;(2)建立最低生活保障制度符合建立和完善社会保障制度的需要;(3)建立最低生活保障制度符合维护社会稳定的需要;(4)建立最低生活保障制度符合社会
6、全面发展的需要。(二)保障标准最低生活保障标准,又称保障线,是最低生活保障制度实施的核心问题。低保制度实施以来,低保标准一直是学术界和政策界关注的重要问题。在2006年召开的“中国城市低保标准国际研讨会”上,与会专家学者一致认为,有必要对城市低保标准的制定程序和方法作出规定,城市低保标准的制定应以市场菜篮法和恩格尔系数法为基本方法,分类救助是未来城市低保制度的发展方向,城市低保制度发展中的诸多社会政策问题需要从理论和实践两个层面综合考虑。19洪大用认为,目前城市居民最低生活保障标准方面存在的主要问题是:标准制定比较随意并且偏低,定期调整缺乏统一规范;公布标准没有考虑到家庭规模与结构
7、的影响,缺乏弹性;在计算补差标准方面,各地对于家庭收入的计算缺乏统一规范;纯粹收入标准在执行过程中面临困难;部分地区还有不能按时足额发放低保金的现象;由于各地优惠政策的差异,导致实际福利标准相差悬殊③。在另外的研究中,洪大用提出从基本食物需求、非食物需求、家庭状况、经济发展状况四个层次确定指标体系,遵循8个基本步骤测算各地城市居民最低生活保障标准:第一步,选择中国营养学会所推荐的低等或中等能量摄入标准(每人每天1800千卡或2400千卡);第二步,在目标城市实施科学的
