正稿-我国乡(镇)行政管理的特点、现状与改革研究

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1、【摘要】乡镇行政是我国农村基层政权组织，是国家行政管理体制中的一个重要组成部分，是党和国家各项工作的落脚点，是农村建设的直接领导者和管理者，是把广大人民群众的意志和要求传输到国家政权组织中去的第一道入口。乡镇有自己的特点，也有不如人意的现状，也还有目标一致的改革呼声，但改革为什么改？如何改？如何改才能走出传统改革的误区，回归乡镇本来的功能。是本篇文章进一步讨论的焦点。【关键词】乡镇行政管理改革一、乡（镇）行政管理的特点乡镇政府作为管理农村的基本行政单位，承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能，在整个国家行政中占着特殊地位，是整个国家行政的基础。

2、[1]它执行党关于农村的工作路线、方针、政策，国家的宪法、法律和有关行政法规、命令、指示。乡镇又是我国农村基层政权组织，是党和国家各项工作的落脚点，是农村社会主义物质文明和精神文明建设的直接领导者和管理者。同时，它又是把广大人民群众的意志和要求传输到国家政权组织中去的第一道入口。乡镇的地位和作用，使乡镇管理体制具有了自己的鲜明特征（一）直接性的特点乡镇行政机关作为我国最基层的行政组织，它没有下属的行政组织，直接同人民群众打交道。乡镇行政机关及其公务员的言论与行为直接关系到党和政府在人民群众中的形象，声誉、威信。关系到党群关系，干群关系，关系到党和国家政

3、权的生死存亡，荣辱兴衰。其管理方式具有明显的直接性。（二）综合性的特点乡镇行政区域是我国最基本的独立行政单元，其正所谓“麻雀虽小，五脏俱全”。根据《地方组织法》的规定，乡镇人民政府根据乡镇人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。因此，乡镇行政体制及其功能具有明显的综合性。（三）执行性的特点乡镇处于基层，是上下条块的结合点。它既要执行本级人民代表大会的决议，又要执行上级国家行政机关的决定和命令，还要执行执政党-中国共产党的党组织的指示。党的路线、方

4、针、政策和国家的法律、法令以及上级行政机关的命令都要通过乡镇来贯彻执行，并落实到广大人民群众中去，即所谓“上边千条线，下边一根针”。因此乡镇行政管理具有明显的执行性。（四）非完整性的特点按照我国《宪法》和《地方组织法》规定，县级以上各级政权除设有同级的人民政府外，还有人民代表大会的常设机构，独立的审判机关和检查机关，其他各局、部门也是一套机构一套人员。乡镇行政体制不象中央、省、市、县那样功能完备，机构齐全。虽然乡镇按上级要求设立了许多与上面有联系的对应机构，但许多机构往往只有一名工作人员，一机构多功能，一干部多职务的现象十分普遍。而且党政、政事、政企也

5、难以分开。因此，乡镇行政管理具有明显的非完整性。二、乡（镇）行政管理的现状目前乡镇行政机构存在不少现实中的问题。机构庞杂、冗员过多、效率低下在乡镇一级普遍存在，是一个老大难的问题，尤其是随着农村税费改革深入推进和农业税全面取消，乡镇财政收支不平衡的矛盾更加突出，一些乡镇入不敷出、财政难以正常运行。目前乡镇的普遍情况是：（一）在领导体制方面乡镇一级党委、人大、政府三套班子成员完全分立，不仅职数过多，而且容易产生内耗，造成党政合力不强、工作效率低下，影响了基层党政组织的凝聚力、战斗力。由于职数过多，形成分工重叠，一个条线工作往往有几个领导同时分管，领导职责

6、不清，谁都需要负责，谁都不能完全负责。而且在党政合一，权力高度集中，实际上仍保持了改革前一直存在党组织的绝对一元化领导体制，政府、人大依附于党组织。在乡镇全力结构中，乡镇党委的权力最高，而乡镇党委的权力又集中于乡镇党委书记一人手中，形成党委书记“一言堂”式的绝对领导。　　（二）在机构设置方面乡镇机关一般都设有几大办公室，同时还有企管、农经、农技、水利、农机、文化、广电等多个事业站所，加上各种附属机构，乡镇内部机构总数不下于20个。机构过多，必然导致人员庞大。同时，乡镇机构设置不科学、不合理，极易形成政府职能的越位、错位和缺位。　　（三）在人员编制方面乡

7、镇行政事业编制人员偏多，人头费用大，财政负担重。即使总数控制在核定的编制以内，从乡镇的实际要求看，特别是从农村税费改革后乡镇财政运行的现实情况看，乡镇行政事业人员偏多的矛盾还相当突出。“有的人忙死，有点人空闲死”就是一幅真实写照。　　（四）在财政运行方面由于编制人员过多、人头费用基数大，加之近年来逐步提高工资、补贴，行政事业人员的工资是社会平均工资的4-5倍，乡镇财政刚性支出不断增加。另一方面，农村税费改革之后，尤其是农业税逐步降低以至全面取消，对乡镇财力影响很大。目前很多乡镇都存在靠买卖土地来维持庞大的财政运行。（五）在农村管理方面虽然我们一直强调乡

8、镇是基层政权组织，是直接面对农村的。广大的乡镇行政机关工作人员处于农村工作的最前沿。而村是农村