论地方立法权的范围地方分权理论与比较分析的双重视角

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1、论地方立法权的范围地方分权理论与比较分析的双重视角原创 2017-05-02 冯洋 规制与公法论地方立法权的范围 —地方分权理论与比较分析的双重视角冯洋荷兰鹿特丹伊拉斯姆斯大学法学博士摘要根据地方分权理论，分权体制具有满足不同地方人民的偏好，促进地方政府的竞争，鼓励制度创新等优点。在联邦制国家，地方立法权一般由地方专属立法权、中央与地方共享立法权和剩余立法权组成。以《立法法》的颁布和修改为分水岭，中国地方立法权经历了急剧下放，适度上收和再次适度上收的过程。与联邦制国家相比，中国调整中央与地方立法权限的方式具有更大的灵活性，有助于实现国家的现代化转型。《立法法》修

2、改后，地方人大及其常委会应该以更加积极的态度推进地方立法的创新和发展，为未来继续探索地方立法权范围的制度边界打下的基础。关键词立法；地方分权；范围；立法法；设区的市一、引言自1979年第五届全国人大第二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》将立法权授予省级人大以来，地方立法已经经过了近40年的发展。作为地方立法体制的重要组成部分，地方立法权的范围在这一时期处于不断的演变之中。最新的改革是2015年3月15日第十二届全国人大第三次会议通过的《关于修改<立法法>的决定》。修改后的《立法法》对地方立法体制进行了调整，其中的一项重要改革是将有限的立

3、法权授予了设区的市。本文拟从地方分权理论和比较分析的双重视角出发，探讨地方分权的价值和联邦制国家地方立法权分配的实践，对改革开放以来我国地方立法权范围的演变进行梳理和评价；在此基础之上，对未来我国地方立法权范围的演变和地方立法权的行使提出初步的建议。二、地方分权的价值和制约因素（一）地方分权的价值为什么要实行地方分权？换言之，权力下放给地方究竟有什么样的价值？这一问题最早由经济学家于20世纪50年代提出，在经济学界有较为充分的讨论，后来扩展到政治学和法学。[1]在经济学的语境里，地方分权指的是权力由中央政府向地方政府转移，其目的在于通过对权力合理的纵向配置，提高

4、公共部门履行职责的质量和效率，从而最大限度地促进社会福利的增长(maximizingsocialwelfare)。[2]学术界对于地方分权的探讨主要集中在财政分权。这里的财政分权要从广义上进行理解，其所关注的不仅仅是狭义的预算和支出等职权，而是囊括了政府所承担的广泛的公共职权。根据传统的地方分权理论，地方分权有如下的3个价值。首先，一个分权的体制使得地方政府能够因地制宜地提供公共服务，更好地满足地方需求，从而实现整个社会福利的最大化。这里，一个基本的假设是不同地方的人民有着不同的偏好，因此各个地方对于公共产品的需求存在着差异。自由主义经济学家弗里德里希﹒哈耶克(

5、FriedrichHayek)认为，相比于集权体制下整齐划一的公共产品的供给，分权的体制可以使地方政府因地制宜地调整公共产品的供给，从而更好地满足地方人民的需求。[3]当然，理论上也存在这样一种情形：上述差异化的地方公共产品，也可以由一个全能的中央政府提供。然而这个理论设想是不可能实现的。原因在于（1）中央政府很难收集到足够的信息从而为存在差异的地方做出不同的安排，对于一个幅员辽阔的大国的中央政府，尤其如此。对于信息的收集而言，地方政府处于优势的地位—其在地理上更加接近当地人民，总是能收集到中央政府无法收集的信息，从而做出及时合理的决策；（2）在实践中总是存在着

6、各种各样的政治和法律上的限制，使得中央政府很难为某些地方做出不同于其他地方的安排。例如将立法权均衡地分配给地方是世界多数国家的普遍做法，这意味着，其中某一地方不能够享有超过其他地方的立法权。[4]其次，地方分权有助于促使地方之间展开竞争。在分权的体制下，出于增加财政收入的考虑，地方政府会争相提高公共服务的质量，期望能因此而吸引更多的人才和投资。这样的竞争不仅有助于提高地方公共服务的质量，而且有助于遏制地方公共部门的膨胀，减少公共开支，从而实现社会福利的增加。[5]地方分权使得市场经济的竞争机制被纳入到地方政府政策选择和制定的过程中。[6]地方政府之间竞争局面的出

7、现有赖于地方分权的实施，而竞争的充分程度，则取决于权力下放的范围和程度。当地居民是地方公共服务的消费者，从他们的角度来看，地方政府之间的竞争能够使居民选择最能满足他们偏好的地方定居，从而实现社会福利的最大化。这一理论被形象地称为“用脚投票”，它最早由经济学家查尔斯﹒丁波(CharlesTiebout)于1956年提出。[7]丁波认为，“用脚投票”的实现需要3个基本条件：(1)作为公共服务消费者的地方居民享有充分的迁徙自由；（2）地方居民对于各个地方公共服务的异同有清晰的认知；（3）存在着相当数量的地方供居民选择—可供选择的地方越多，这些地方公共服务的差异性越大，

8、居民找到满足自己偏好的地