关于退回补充侦查制度缺陷分析及改革尝试

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1、关于退回补充侦查制度缺陷分析及改革尝试〇胡波涛袁周法*在追诉犯罪的主体中，通常包括警察和检察官，两者分别承担对犯罪的侦查和控诉职能，因此被法律赋予侦查权和公诉权。科学合理配置侦查权和公诉权，有利于形成打击犯罪的合力，提高追诉犯罪的效率。但在具体司法实践中，案件情况多样、复杂，由于警、检双方对案情的认识不一、证据意识的差别以及在办案中承受的压力不同，侦查权和公诉权的配合常常出现问题，尤其在案件侦查终结后移送检察机关审查起诉时，对侦查结果是否能达到起诉标准的争论经常引起警检关系的不协调。较之国外，我国

2、的警检关系并未产生十分突出的、严重影响刑事司法体系运作的问题，其中一个重要方面就在于我国法律上规定了检察机关的退回补充侦查制度和不起诉制度，检察机关可以通过这些程序性措施制约侦查机关，这也有利于减少侦诉工作中相互推诿的情况，尤其是对提高公安侦查绩效颇为有效。一、退回补充侦查制度及其缺陷我国刑事诉讼法第140条第2款赋予了检察机关将案件退回公安机关补充侦查的权力，并在该条第4款明确了检察机关对补充侦查后仍不符合起诉条件的案件作出不起诉的权力。为了使补充侦查围绕“庭审中心主义”有针对性地展开，《人民检

3、察院刑事诉讼规则》在第266条对检察院退回补充侦查程序进行了具体规范，要求检察院应对补充侦查内容提出具体的书面意见，连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查。为了充分保护刑事诉讼中犯罪嫌疑人的人权、减少当事人讼累，刑事讼诉法第140条第3款对补充侦查的期限和次数加以限制，规定公安机关对于退回补充侦查的案件应当在一个月以内补充侦查完毕，补充侦查以二次为限。上述法律规定使我国检察机关退回补充侦查权行使的前提、程序和法律后果形成了一套完整的体系，填补了在审查起诉阶段公诉引导侦查的空白，提高了追诉犯罪的效率，

4、并注意人权保护。然而，由于一些基本原则和制度的限制，检警协调的问题并未完全有效解决。突出的问题是检警相互制约、相互配合的原则和制度本身不尽合理，与刑事诉讼制度的改革更不适应，从而妨碍了追诉力量的强化。在审查起诉阶段，检察机关虽有权要求公安机关补侦，但公安机关要么不愿意接受，要么由于从立案到审查起诉时间已很长，一些证据已难再取得，勉强补侦，结果也不理想。为了避免这种尴尬，检察机关在审查公安机关移送起诉的案件时，被迫创设一些规则，比如事先审查制度，经过审查，证据基本齐全才收案。公安机关对此十分无奈，往

5、往是想方设法先让收案，承诺随时补侦，可检察机关真正需要补侦时，公安机关大多只是答应补侦，决不拿回案卷，以避免补侦不能时检察机关再拒绝收案。长此以往，警检两家常常出现互相推诿现象，警检关系紧张，各方都只为自己的工作效率考虑，并未认真从全局考虑，影响了诉讼效率及效果。另外，即使侦查机关同意补充侦查，也往往存在补侦质量不高，退而不查、查而不清的问题。一方面侦查人员未按照退补提纲要求进行补侦，可以找的证人不去找、可以查的物证、书证不去查，或往往以“查不清，找不到”为由，用工作说明来敷衍；另一方面虽进行了补

6、侦，但不到位，反局限于机械地询问证人，补查的书证内容不清，证明力弱。二、影响退回补充侦查效率的主要原因造成目前退回补充侦查效率不高的主要原因可以归结为两点：首先，从利益激励机制上看，侦查机关缺乏必要的奖惩量化考核制度，导致侦查机关补充侦查积极性不高。在公安机关，案件侦破常与侦查人员绩效直接挂钩，但却与检察院最终能否提起公诉、法院最终能否作出有罪判决联系并不大。利益杠杆无形中导致侦查人员形成“重破案、轻审查”的思维模式，并影响了证据的及时收集和固定。其次，从体制设计上看，“侦查中心主义”的倾向使检察

7、机关对侦查活动控制乏力。由于侦查居于启动地位，从而不可避免地具有侦查中心主义的倾向，这种倾向导致公安机关专注于破案率，一旦案件得到批捕、移送检察机关审查起诉后就撒手不管了；而对于此后案件是否起诉、如何指控犯罪，他们认为纯粹是公诉机关的事，配合比较消极。三、刑诉法第140条第1款对完善补充侦查证据程序的意义目前的司法制度改革对检察机关的审查起诉提出了更高的要求。1997年刑诉法的修改使庭审方式由纠问式向抗辩式发展，确立了检察官的法庭举证责任，使审判前侦查结论的不确定性增加，需要通过继续侦查随时提供指

8、控犯罪应有的证据。在刑事诉讼制度对控诉活动要求更高的情况下，检察机关对警方的侦查取证控制指导不够，难以保证其侦查活动符合追诉要求，导致控诉力量不足，妨碍对犯罪的有效追诉。这就要求侦查和起诉方进一步协调关系，形成合力，尤其是侦查必须围绕起诉指控的需要进行，侦查方面必须全面地提供指控所需要的证据。正是因为这种需要，97年刑诉法修改时在第140条增加了第1款“人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必须的证据材料”的规定，从而赋予了检察机关在审查案件时根据需要随时要求公安机关提