现代申诉专员制度与失当行政行为救济

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1、现代申诉专员制度与失当行政行为救济文章发表于法律出版社《行政法论丛》第5卷（2002年6月）。发表时有删节。林莉红目次一、失当行政行为含义的比较研究二、申诉专员制度的产生和发展三、申诉专员制度的内容（一）申诉专员的组成（二）申诉专员的任务（三）申诉专员的职权（四）申诉专员行使职权的程序四、对申诉专员制度的分析和评价（一）对申诉专员建立之时代背景的分析（二）对申诉专员制度性质的分析（三）对申诉专员受理事项的分析（四）对申诉专员救济方式的分析（五）对申诉专员所起作用的分析五、申诉专员制度对我国行政法治建设的启示（一）建立对失当行政行为实施救济制度的必要性（

2、二）设置独立的机构专门处理对失当行政行为投诉的必要性（三）对建立有关制度的设想随着现代社会的发展，行政行为的表现形式日益多元化、复杂化，行政机关作出的行政行为侵犯公民权利已经不仅仅限于违法行政行为，失当行政行为侵犯公民权利的现象越来越多，相应地，相对人对其要求实施救济的愿望亦越来越强烈。自二十世纪中期以来，适应社会发展的需要，世界各国纷纷探索对失当行政行为实施救济的制度，并已形成颇具特色的申诉专员制度。申诉专员制度是主要针对失当行政行为进行监督与实施救济的一项法律制度。这一制度系瑞典于1809年首创，以后首先传播到斯堪的纳维亚半岛的丹麦、挪威等国。二十

3、世纪六十年代以后为世界各国各地广为借鉴。现在，申诉专员的英文名称ombudsman已成为一个世界通用的名词，并为此设有国际性组织——国际申诉专员协会国际申诉专员协会成立于1978年，是一个由选举产生的成员组成的非赢利机构。协会秘书处设在加拿大爱得蒙特州爱尔巴特大学(UniversityofAlberta)法学院，由爱尔巴特大学和法学院提供办公场地和行政支持。。我国著名行政法学者龚祥瑞19先生曾是国际申诉专员协会会员。我国内地在介绍这一制度时有学者将其翻译为议会司法督察专员参见陆武师《瑞典议会司法专员制度》，载《广西大学学报（哲学社会科学版）》1989年

4、第2期。；也有学者将其翻译为议会监察专员参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第251-264页。，还有的学者将其翻译为督察官参见刘春萍：《瑞典的督察官制度》，载《法制日报》1997年4月12日。或者民政专员官室井·力主编，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第214页。。我国台湾地区一般将其翻译为行政监察使，也有译监察长或护民官的参见城仲模《行政救济制度之新展望》，载《行政法之基础理论》，（台湾）三民书局股份有限公司1980年版，第685页。。《世界宪法大全》一书将瑞典的申诉专员翻译为督察专员，将新西兰、

5、斐济的申诉专员翻译为意见调查官《世界宪法大全》，姜士林主编，中国广播电视出版社1988年版，第1108页，2085页。。本文之所以采用申诉专员的名称，是借用我国香港特别行政区的翻译和用语，因为在汉语中，香港特别行政区所使用的申诉专员一词是目前唯一在法律上正式适用的用语。一、失当行政行为含义的比较研究失当行政行为（maladministration）又称不当行政、失当行政、或不良行政，是指失当或者说不当的行政行为。这是一个很难予以明确界定的概念。直义地说，失当行政是指行政行为不恰当。我国学术界在行政诉讼立法过程以及行政诉讼法颁布后对行政诉讼法进行的阐释中

6、，将失当行政行为作为与违法行政行为相对应的一个概念予以分析和研究。一般认为有瑕疵的行政行为分为违法行政行为和失当行政行为，失当行政行为是指行政机关在法律所规定的范围和幅度内所作出的不恰当的行政行为。即失当行政行为是违反行政合理性原则的行为，是在自由裁量权范围内作出的不适当、不合理的行为张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第71-73页。。但依我国行政诉讼法的规定，滥用自由裁量权的行为构成违法，一般理解这里的“滥用”指的是一种故意的主观状态。因此，行政机关非故意地“滥用”了自由裁量权构成失当行政行为。以法律所规定的范围

7、和幅度为标准并不能准确地界定失当行政的含义。从注重对失当行政行为侵权救济的一些国家的立法和案例的情况看，失当行政行为不仅仅是指法律所规定幅度内的行为，而是指行政机关自由裁量权范围内所有不恰当、不合适的行为。包括两个方面，其一，行政机关作出的行政行为的结果和表现形式在法律所规定的范围和幅度之内，但内容不当；其二，行政机关作出行政行为的过程中，其行为不当，如拖延、无礼、不说明理由等。一些已经建立申诉专员制度的国家和地区在实践中认定构成失当行政行为的情形有行政机关职员态度不好、衣冠不整、办事拖延、不说明理由等，甚至包括不合理的程序。考察已经建立申诉专员制度的

8、国家和地区，其一般是通过立法或者通过判例明确失当行政的概念。19我国香港特别行政区（以下简称香