从“增量扩张转向“存量挖潜”的建设用地规模调控

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1、从“增量扩张"转向“存量挖潜”的建设用地规模调控石爱华范钟铭《城市规划》1引言至2006年底，深圳城市建设用地已经达到729．08km2，未来可供利用的城市建设用地增量约为200km2，按照当时的用地扩张速度，只能满足约为5年的城市建设用地使用需求。在4个“难以为继”中，土地资源短缺的矛盾已经成为制约深圳经济进一步发展的重要瓶颈，城市发展转型势在必然。在推动深圳城市转型的倒逼机制下，深圳新一轮城市总体规划提出建设用地规模的“非扩张型”调控思路与方法，通过建设用地的逐步减量化供应、存量挖潜等方式，以及相应调控方法和机制的建立实现经济发展与用地、人口

2、、环境、资源的协调关系，最终迈向以科学发展观为指导的城市根本转型。2建设用地规模调控推动城市转型的重要作用过去的发展模式，更多的是追求从经济增长的角度强调对资源的优化配置，包括对土地资源的利用方式，更强调土地对经济发展的支持作用，以土地供应换取经济增长，忽略了用地扩张、经济增长及其带来的人口膨胀对资源和环境的破坏，使经济发展要素之间失去平衡。因此，建立在科学发展观下的城市转型应该是一个新的平衡建立的过程，是一个建立在人与自然、经济发展相关要素协调基础上的新的资源优化配置的过程。从城市总体规划的角度而言，核心就是保持经济发展与用地、人口、环境、资源

3、的相互协调。市场经济条件下，城市发展对以土地供应支持经济增长的路径依赖往往是城市问题的诱因，繁荣的背后隐藏着潜在失衡，并由此带来城市不可持续甚至衰退。检讨、调试和控制城市发展的路径依赖是城市规划制定方针和政策的重要任务。追求个体效率最大化，并形成集群效应的竞合模式导致了路径依赖，产生模式制度化的惯性作用，这就是城市发展转型的难点。城市总体规划要实现未来城市发展方式的根本转变，就要在规划领域探索城市发展宏观调控的重要手段，这也是转型规划的基本特征之一。土地政策或土地供应政策被作为国家和城市进行宏观调控的重要手段，对城市而言，通过改变建设用地供应的总

4、量和结构，可以直接起到推动城市转型的作用。如通过减少建设用地供应总量，使--M分传统企业无法进来，促进企业优胜劣汰，形成产业升级的良性循环。通过改变建设用地供应结构，或将部分土地供应到附加值更高、更有竞争力的产业上，直接促进产业升级。或将部分土地供应到公共配套设施、公共绿地、居住用地等方面，直接改善企业发展环境、提高城市吸引力。由此可见，用地规模调控可以成为城市引导市场需求、推动城市转型的重要手段。3新的资源理念下建设用地的本质属性所谓的新的资源理念，是对资源价值的一种再认识，强调通过精深开发，提高资源利用的层次，最大限度的实现资源转化，最终实现

5、可持续发展。也就是说，自然资源是有限的，但人类认识、利用资源的潜在能力是无限的，对于同一自然资源，赋予的技术含量不同，其利用的效果会差别很大。建设用地作为土地资源的用途之一，土地资源的固定性、不可替代性、可承载性等特点，使建设用地同样具有了空间、时间和功能这3个属性。在新的资源理念下，要充分利用土地资源的3个属性。其中拿空间的属性来看，城市往往更关注二维的平面空间，且利用方式比较粗放，仍有很大的集约利用潜力。对三维的垂直空间关注不够，未来通过容积率的提升、地下空间的利用等立体开发方式，将有很大的潜力。对于时间属性，有些土地资源其功能已经完成了历史

6、使命，可以被今天新的功能所代替，但这里不是指全部拆除重建，更多的是指利用历史的物质基础，发挥今天的功能作用和资源价值。这一点，国内城市考虑的不多，或者考虑的方式不合适，比如有些古城、旧厂房等，可以再利用，而未必是拆除重建。对于功能属性，通过更高附加值、更高品质的功能替代，可以发挥土地资源更高的价值。在这一点上，多数城市运用得也比较单一，多是工业改居住，满足房地产开发的需求，对配套、环境设施建设以及对促进整个地区功能提升的核心价值的功能如高端服务、高端产业考虑不多。这些都直接影响了土地资源的利用效益和价值的发挥。从以上3个属性来看，建设用地最具有可

7、再生资源和发展循环经济的特征，应遵循循环经济的“3R”原则对其进行深度开发，即通过减量化改变粗放的土地利用方式，提高建设用地的空间利用效率，通过再循环和再利用，提高土地的时间和功能效率。可见，针对深圳土地资源的实际情况，通过减量化、再循环、再利用等方式，实现深圳建设用地规模从“增量扩张”转向“存量挖潜”的“非扩张型“调控。4“非扩张型”的建设用地规模调控思路4．1从“以需定供”到“以供调需”深圳新一轮城市总体规划改变过去以市场需求确定土地供应规模的“以需定供“的方式，而是通过建设用地供应总量和结构控制两个方面建立“以供调需“的供应模式。针对用地总

8、量，主要是结合自身生态环境条件和可建设用地资源，保证未来50％以上的生态控制用地，确定2020年用地规模控制在890km2以内。针对用地