深化社会管理体制改革

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龚维斌：深化社会管理体制改革国家行政学院社会和文化教研部主任、教授龚维斌2010年04月23日社会管理体制是围绕社会管理活动所建立的一系列制度、规范和措施，目的是为了处理社会事务，协调社会利益关系，解决社会问题，化解社会矛盾，满足公众正当的社会需求，保障社会有序运行，维护社会和谐稳定。近年来，在科学发展观的指导下，在建设社会主义和谐社会的推动下，我国社会管理体制改革受到了党和政府以及社会各界的广泛关注和重视，出台了一系列政策法规文件，各地结合当地实际积极探索新型社会管理体制，取得了一定的成效，以改善民生为重点的社会建设得到加强，服务型政府建设进入快车道，基层社区建设有序推进，社会组织有所发展，社会安全体制建设得到加强，困难群体的社会权益受到重视。但是，由于社会结构深刻变迁，社会需求结构深刻变化，我国社会管理体制仍然不能适应经济社会发展的需要，影响社会和谐稳定的因素大量存在甚至有增加的趋势，迫切需要进一步深化社会管理体制改革。一、社会管理体制中的问题（一）社会管理理念不够准确 社会管理行为和社会管理措施都源于社会管理理念。我国社会管理的理念仍然十分陈旧，主要表现为：(1)重经济建设、轻社会管理的思想仍然十分突出。一些地方领导干部仍然只是重视经济增长，招商引资、上大项目，追求GDP增长是他们的主要追求，对于社会民生建设缺乏兴趣和热情，对于当地社会基础设施的基本情况了解甚少，对于常规化和科学化的社会管理研究不多。(2)重视强势群体权利、轻弱势群体权利保障的现象仍然存在。在社会管理中，不少人有意无意把服务和执法的天平倾向了强势群体一边。(3)管控思想严重、服务意识淡薄。（二）社会管理主体不够多元化社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，社会需求千差万别，利益关系错综复杂，政府不可能包打天下，包揽所有社会管理事项，需要多元化的治理主体。党的十六届四中全会明确提出要构建“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局，但是，在很多地方政府仍然是社会管理的唯一主体，极端的时候出现两种情况：(1)政府包揽一切不堪重负。(2)社会管理领域出现空白。（三）社会管理方式不够灵活 公民参与社会管理不够。尽管近年来随着互联网等信息技术手段的发展，公民参与公共事务的热情有所提高，公民渠道有所拓宽，但是，总体而言，很多时候公民参与社会管理的程度仍然不高。一是缺乏有效的参与平台；二是公共信息披露不及时、不充分；三是公民意识有待增强；四是参与能力有待进一步提高；五是对传统社会管理资源和手段利用不足，硬管理有余，软管理不足，缺少柔性化的道德教化、沟通协调；六是社会矛盾纠纷调处解决的手段单一。（四）社会管理法规不健全尽管我国社会管理法律法规体系建设取得了一些成绩。但是由于社会管理涉及的领域较多，任务繁重，对有关法律法规的需求迅速扩大，我国有关社会管理的法制建设还显得比较滞后，有些领域还存在着一些法律空白。在对社会组织的管理上，我国目前还没有一部专门的社会组织管理的基本法律。对于如何规范大量的信访行为，对于如何引导和利用社会舆论，对于如何引导和利用新兴媒体，对于如何有效管理城市，对于如何有效保障公民的社会保障权益，等等，都缺乏相应的位阶较高、法律效力较大的法律规定。（五）社会管理载体不够明确 随着城市单位体制和农村人民公社体制的解体，“单位人”变成了“社会人”。发达国家社会管理的经验表明，现代社会中的“社会人”最终要变成“社区人”，社区是实施社会管理的基本单元和最重要载体。我国社区建设虽然取得了一定成就，但是，社区在社会管理中的作用有限，城市居民对于社区的认同感和归属感不强、对于社区事务的参与度不高；另一方面，大量的城市外来人口特别是农民工基本上游离于社区之外，成为“漂泊的社会人”。一些国有企事业单位仍然沿袭着传统的单位办社会的格局，上世纪90年代中后期这种局面有所改变，但是最近几年单位办社会的现象又有回潮。（六）社会管理人才缺乏社会管理是一项专业很强的事业，需要专门的人才，特别需要大量的受过专门训练的社会工作人才。但是，我国社会工作人才队伍的总量不足，结构不合理。据民政部门统计，截止2005年底，全国民政系统目前从事社会工作的人员约45.3万人。目前专业社会工作者占总人口的比例是：日本5‰，加拿大2.2‰，美国2‰，香港地区1.7‰，而我国只有0.3‰，与发达国家或地区存在较大差距。我国一方面培养了不少专业人才，另一方面社会工作专业高校毕业生就业困难。在性别和年龄构成方面，目前女性社会工作者远远多于男性，而且大多是40－50岁的转岗人员，新生力量严重不足。社会管理方面的诸多问题带来直接后果是社会管理效果不够好，社会问题和社会矛盾增多，社会和谐稳定压力增大。新世纪以来，我国大规模的群体性事件频繁发生，群众上访数量居高不下，从根本上说，根源于经济发展的同时社会管理工作没有跟上，社会管理体制改革严重滞后，政府的公信力下降。二、社会管理体制滞后的原因 我国社会管理体制种种弊端的根本原因在于其仍然带有很强的计划经济时期社会管理的特征，不能适应社会主义市场经济条件下社会发展的需要。（一）行政管理体制改革不到位经过30年的不懈努力，我国行政管理体制改革取得了重大进展，摒弃了高度集中的计划经济体制和行政管理模式，基本建立了与发展社会主义市场经济相适应的行政管理体制，政府职能不断清晰，政府转变职能工作不断推进，企业作为市场竞争主体地位得到确立，市场配置资源的基础性作用明显增强，新型宏观调控体系逐步健全，社会管理和公共服务职能不断加强，政企关系、政事关系、政社关系不断理顺，多元社会治理理念不断深入人心。政府正在从过去管了“不该管、管不了、管不好”的领域逐渐退出，把该市场做的事还给市场，把该社会做的事交给社会，政府、市场和社会组织的关系框架逐步清晰和顺畅。但是，还应该看到，政府仍然管了很多不该管、管不好、管不了的社会事务，对社会领域的投入仍然不足。（二）城乡分治格局尚未完全破除1958年以后，我国逐步形成的“城乡分治、一国两策”的社会管理格局，即对城市居民实行一种社会管理和社会福利政策，对农村人口实行另一种社会管理和社会福利政策。拥有城镇居民户口的公民比农村户口的农民享有较多的政治经济社会和文化权利。改革开放 以后，这种人为形成的分治格局不断受到冲击，农民工大流动首先把城市大门撞开，突破了城乡隔绝的分离状态。各级政府也应时而动积极探索破解城乡分治格局之道，取得了一定的成效。但是，从总体上看，城乡分治特别是两种户口、两种待遇的格局并没有根本扭转。农民工仅仅因为户籍身份的不同，在就业、社会保障、子女教育、医疗卫生、政治参与、城市社区融入等方面享受不到与城市居民同等的权利。正是因为他们的存在，在城乡之间形成了“三元社会结构”；因为他们的存在，在沿海发达地区外来人口特别是农民工聚集的地区形成了本地人与外地人的“双重二元社会结构”。三元社会结构以及双重二元社会结构，是城乡二元社会结构的变种，是产生诸多社会管理问题的重要原因。（三）社会组织管理体制滞后 现有的大多数社会组织带有较浓的官办色彩。造成这种状况的原因是多方面的，一是由于绝大多数有重要影响的社会组织由政府创立，主要领导人由从现职领导岗位上退休下来或从机构改革分流出来的原党政官员担任。二是“分级登记、双重管理”的管理模式，决定了社会组织的主管机关必须对其负政治领导责任，并且在人员编制和官员任命方面具有裁决权。社会组织的编制由政府确定、官员由主管部门任命、工作人员拥有公务员身份。三是社会组织中，社会团体的经费主要依靠政府财政拨款。对于自筹经费这类组织，如公益性捐助资金，虽然有关部门已经给予了捐者税前扣除，但对筹资方的社会组织的收入至今仍无规范的税制安排，因此这类社会组织也不得不依赖有关部门出面“保护”。虽然不少地方进行了社会管理体制的改革探索，例如，一些地方对社区性社会组织实行备案登记制，北京建设和发展枢纽型社会组织，上海探索对社会组织实行契约化管理，但是，从国家层面来看，这种探索并没有得到认可和推广，制约社会组织健康发展和规范运行的体制机制因素仍然大量存在。（四）社区建设和管理体制改革进展缓慢社区治理主体单一化、行政化，社区自治功能难以有效发挥。一是社区管理体制由于受到传统的“大政府” 观念和长期的行政化管理的影响，居委会行政化倾向没有得到彻底改变，绝大部分居委会仍然扮演着“政府派出机构的派出机构”的角色。二是现有的街道办事处下设居民委员会的管理体制与真正意义上的社区管理委员会体制，在性质和功能上存在一定差距，居委会同时扮演着“政府的腿”和“居民的头”的双重身份，角色冲突，行政职能过重，自治任务较虚，不仅导致政社不分，甚至当政府委派的工作和居民自治工作发生冲突时，居委会往往牺牲居民自治工作，使得居委会在社区中的信赖度和权威性相当有限。三是社区居委会行政性负担没有明显减轻。由于政府职能转变不到位，重心下移成了任务下移，一些本该由政府直接承担的行政事务交给居委会承担，政府有多少块牌子，社区工作就有多少副担子，“上面千条线，下面一根针”。四是居民委员会、居民自治组织和物业管理公司三者间关系没有理顺，三者在社区管理中职责不清、权力不清、利益不清，没有形成政府、社会和市场相互衔接、相互配合、各司其职的有效管理体制。目前，社区中组织的名目很多，但能够作为治理主体的只有社区居委会，其他组织发育很不完全，有的与居委会重叠，有的属于非常设机构，有的力量薄弱，都没有成为独立的治理主体。 （五）社会工作刚刚起步2006年党的十六届六中全会首次明确提出要建设一支宏大的社会工作人才队伍，对社会工作人才队伍建设的基本目标、主要任务和制度措施提出了原则性意见和要求，把社会工作人才作为构建社会主义和谐社会的重要依靠力量，把社会工作人才队伍建设作为构建社会主义和谐社会的重要举措，纳入了我国人才队伍建设的总体战略规划。在十六届六中全会精神的推动下，我国社会工作逐步得到政府和社会各界的重视，在人才培养、专业设置、技术评定、工资待遇等方面做了很多工作，取得了一定成绩，但是，总体上看，我国社会工作刚刚起步，社会工作人才培养的任务十分艰巨。一是社会工作人员的职责定位不明确，社会地位不高。二是社会工作人才队伍建设面临一系列体制性障碍。社会工作专业毕业生就业遇到很大困难，大多数毕业生改从他业，一些进入社区或福利机构工作的毕业生，也因待遇偏低、作用得不到有效发挥而不能安心工作。（六）利益表达和矛盾调处机制有缺陷利益表达是矛盾调处的前提和保障，没有顺畅的利益表达机制，权益保障和矛盾调处就难以实现。人大代表、政协委员、新闻媒体、社会组织、信访部门都可以为民众反映诉求，表达利益；领导干部深入实际调查研究，开门接访，上网听取网民意见，也是了解民意、反映民情的手段和形式；公共政策制定登报公示、网络征求意见，邀请市民和专家召开听证会和论证会，也是听取民意的手段和形式。但是，越级信访洪峰久高不退、群体性事件频繁发生，充分暴露出社会管理中利益表达和矛盾调处机制有缺陷，甚至是严重的缺陷，制度化的、有效的利益表达机制和矛盾调处机制尚未完全建立。一是强势群体与弱势群体的利益表达机制不对称，一些强势群体掌握着较强的话语权，影响公共决策和社会管理的公平正义性。二是一些领导干部不愿意深入实际进行认真的调查研究，即使下到基层往往也是浮光掠影，走马观花，难以真正了解和反映群众的呼声。（七）把握社会舆论和社会心态缺少经验 互联网正在成为人们获得信息重要的甚至是主要的手段。一报独大、一刊独大的时代已经成为过去，信息发布、意见表达的渠道日益多样化，人们获得信息、选择信息的渠道增多、能力增强。这样的新形势对传统的宣传方式、舆论引导方式提出了巨大的挑战。但是，不少领导干部对此缺乏认识，或者对此缺乏经验，还是习惯于运用传统的应对媒体、管理舆论的手段，对于公共事件的社会舆论引导和控制仍然采取简单化的处理方式，视媒体为对手或者为下属，要么是“一捂二盖三拒绝”对待新闻记者，要么采取查封、关闭、删除的办法对待新媒体信息。开放、多元、不盲从已经成为主流的社会心态和价值追求。但是，一些领导干部对此不十分敏感，把握不住社会心态的深刻变化和本质要求，习惯于线性思维，习惯于为民做主和替民做主，缺少对公众的理解和尊重，缺少对公众权利的理解和尊重。三、深化社会管理体制改革的总体思路和主要任务 今后一段时间，我国应加快社会建设，进一步创新社会管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体制。我国社会管理体制改革的总体思路应该：坚持以人为本，着眼促进公平正义，尊重和保障人民群众的权益，更加重视和关心困难群体的社会权利保护；畅通社会利益诉求表达渠道，注意倾听和反映人民群众的社会需求，准确把握社会心态，立足社会主义初级阶段基本国情，以有效的形式引导人民群众树立恰当的公平理念和合理的利益诉求；兼顾各方面的社会利益，建立合理的利益调节机制，建立合理的改革成本分摊和补偿机制；以深化行政体制改革和事业单位改革为抓手，以政府放权和社会组织自治为重点，以户籍制度改革为突破口，大力发展社会组织，推进和谐社区建设；加大公共财政对于社会建设的投入力度，整合各方面社会管理资源，理顺社会管理主体之间的关系，进一步完善“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局，促进社会和谐发展。围绕深化社会管理体制改革的总体思路，“十二五”时期需要重点推进以下10个方面的改革和发展。一是强化政府社会管理和公共服务职能。(1)加大公共财政投入力度，合理用好财政资金。(2)形成不同层级政府间的合理职责分工。(3)缩小地区之间和城乡之间基本公共服务的差距。(4)改革公共服务的提供方式。二是大力发展社会组织。(1)合理调整和改革现行监管模式；(2)加快改革和规范现有社会组织；(3)加快社会领域改革开放步伐。三是加快事业单位改革。(1)坚持分类改革； (2)完善四项改革。要从人事制度、工资制度、财政投入制度和社会保险制度四个方面推进事业单位改革。四是改革户籍制度。户籍制度是历史形成的，改革不可能一蹴而就，需要立足国情、省情、市情，统筹规划，分类推进。(1)以正确的城市化发展道路推进户籍制度改革。(2)加快社会福利和社会保障与户籍制度脱钩的步伐。 五是推进和谐社区建设和管理。(1)进一步深化社区管理体制改革。(2)大力推进公共服务体系建设。另外，还要加大社区基础设施建设力度；积极开展社区活动，增强社区建设的活力；建立和完善筹资机制，解决社区建设经费问题。六是畅通利益诉求表达渠道。在坚持领导干部深入实际调查研究和定期接待群众来访制度的同时，要进一步拓宽民意表达的渠道，真正发挥人大代表和政协委员联系群众广泛的优势。在制定关系老百姓切身利益的重大决策时，要召开听证会，进行多种形式的决策公示，充分听取各方面群众的意见。当前和今后一个时期，要重点解决好群众越级信访量居高不下的问题。七是培育社会主义核心价值观。当前，在高扬中国特色社会主义旗帜的前提下，要重视做好社会主义核心价值观的基础性工作。(1)重点进行社会主义荣辱观的宣传教育。(2)大力加强公民意识教育。八是加强应急管理工作。今后要高度重视社会安全管理体制建设，保障社会安全，在加强常态社会安全管理工作的同时，要继续重视应急管理工作。(1)抓好《突发事件应对法》的贯彻落实。(2)以“一案三制”为抓手推进应急管理工作。(3)加强突发公共事件的监测和信息报告工作。(4)强化领导和管理问责。 九是培养和使用好社会工作人才。(1)有计划地抓好社会工作人才培养。(2)重视社会工作人才的使用。(3)研究和宣传社会工作。十是严格依法实施社会管理。(1)加强社会管理领域立法工作。(2)严格依法行政。(3)建立科学有效的社会管理政绩评价体系。