基本公共服务均等化：内涵、范围和标准

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1、基本公共服务均等化：内涵、范围和标准　　[摘要]明确基本公共服务的范围和标准，是推进基本公共服务均等化的前提。文章从公民权利、政府职责、现实需求三个视角对基本公共服务均等化的内涵进行了文献研究；选取浙江省、广东省和珠三角地区等三个相关规划，实证分析了现实操作中基本公共服务均等化中的两大困境——范围宽窄不一和标准参差不齐；剖析了问题产生的原因，并提出了明确制度标准、制定国家和地方的基本公共服务范围和均等化标准以及依法推进基本公共服务均等化等相关对策。　　[关键词]基本公共服务；均等化；范围；标准　　[中图分类号]FO62.6[文献标识码]A[文章编号]1002—736x（20

2、13）03—0032—04　　在政府以前所未有的魄力将基本公共服务均等化列为发展目标的战略背景下，学术界从经济学、财政学、管理学、法学、政治学等学科角度对基本公共服务均等化的内涵、范围、标准、均等化实现路径等进行了探讨和分析，但结果仍处于莫衷一是的状态，甚至将“公共服务均等化”、“基本公共服务均等化”等术语不加区别地使用，这不仅会带来理论上的混淆，进而可能导致实践中的混乱。明确基本公共服务的范围和标准，是推进均等化的前提。本文立足于基本公共服务均等化的不同视角，审视推进基本公共服务均等化所面临的现实困境及产生原因，进而提出界定基本公共服务范围和均等化标准的相关对策。　　一、

3、基本公共服务均等化的内涵　　现有文献大致是从公民权利、政府职责、现实需求等三个视角对基本公共服务均等化的内涵进行界定的。　　（一）公民权利说　　从法律的角度看，保障人权是国家的义务和政府的责任，基本公共服务均等化是国家（政府）提供的旨在保障公民基本权利得以实现的公共服务，关系到公民的生存权、劳动权、受教育权等基本权利的实现与否及其实现程度（邓成明、阳建勋，2009）。虽然人权事业的全面发展有赖于经济的发展，但人权的普遍实现却不可能完全交由市场机制来完成。市场竞争以经济效率为目标，各国市场经济发展的经验已表明，市场机制在增进效率的同时也会使得社会成员享有社会发展成果的差距扩大

4、。而国家作为凌驾于社会之上的政治共同体，享有主权，能够借助其强制力参与国民收入再分配，保证一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利（楼继伟，2006）。因此，纳入均等化目标的公共服务指具有公民基本权利性质的公共服务，任何人的这一权利不能因客观因素的差别而被剥夺（郭琪，2006）。　　从公民权利出发，基本公共服务是指政府提供的保障居民最低生存权限和发展权限的服务（陆远权、马垒信，2010），是由各种保障公民生存、发展和追求幸福等基本人权的基本公共服务组成的完整体系（陈海威，2009）。因此，基本公共服务均等化可具体体现为：全体公民在基本生

5、存权、基本受教育权、基本就业权、基本居住权和基本健康权等领域享有获得基本公共服务机会的均等（彭健，2010）。　　从上述分析可知，公民权利所强调的是机会均等，涉及的基本公共服务范围则主要包括就业和社会保障、义务教育、医疗卫生、基础设施、环境保护和社会安全等。　　（二）政府职责说　　公共服务型政府是当代政府公共管理的基本模式，建设适合中国国情的公共服务型政府是完善社会主义市场经济体制的根本要求，是中国政府转型的主要目标（李军鹏，2004）。虽然“基本公共服务均等化”最初是作为公共财政体制改革目标而提出来的，但作为全面深化行政管理体制改革的先声，“基本公共服务均等化”的理念已远

6、远超出其财政分配制度层面改革的意义，它标志着国家对“发展理念”的定位从数量指标过渡到质量指标、从外延追求转变到内涵追求、从重点推进回归于系统规划（刘金程、刘熙瑞，2010）。　　公共服务型政府作为与政治统治型政府和经济建设型政府相比较的一种政府范型，主要是依据政府的职能范围、履职方式来概括综合的，是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。这意味着政府要由原来的控制者，改变为兴利者和服务者（张成福，2001）。政府的角色不仅要从统治的角色改变为管理的角色，而且要从管理的角色改变

7、到服务的角色上来。因此，公共服务型政府的基本内涵可以概括为：为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排（迟福林，2006）。　　由于对政府职责的理解还没有一个统一的观点，因此学者们对基本公共服务范围的界定也众说纷纭。总体来说，主要包括就业和社会保障、义务教育、公共卫生和基本医疗、基础设施、公共交通、公共安全、社会安全、环境保护、科技、文化、国防外交等，似乎凡是政府的职责，就可以纳入基本公共服务的范围。与此相比，2011