日本对于灾民居住生活重建的无偿援助

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1、日本对于灾民居住生活重建的无偿援助住宅是人类日常生活不可或缺的必需品，也是多数人家的最大财产。一旦在巨大灾害中发生倒塌、倾斜之类严重损坏，对众多家庭来说是凭私人力量难以很快复原的重大变故。如果得不到公共力量的援助，丧失了居处的人民流离失所，不仅是受灾者个人和家庭的痛苦，还会影响社会秩序的安宁。因此，对于灾民的救助不仅是同类相怜的道德感使然，更是维护社会整体利益所必须。鉴于地震、风灾、水灾等多发自然灾害造成的生命财产损失，防灾是日本社会念兹在兹的问题。与此相应的灾害救助制度受到重视，并且随着经济社会形势变化不断修改。对于在自然灾害中住宅遭受

2、损坏的灾民和地方，国家给予技术、实物、现金的支援，建立了多种制度保障灾民住有所居，使受灾地方社会有序，并且提供灾害复兴的起步支援，使灾区尽快恢复生机(周建高，2014A:50-55)。　　相对于灾害对于人类生活威胁的严重性、防灾和灾害救助对社会的重要性来说，学术界对于灾害的研究显得不足。今日的知识体系中，众多学科都有很长的历史，而灾害研究的历史很短①(南山，2011:1)。我国学界对于灾害的相关研究很不足。日本通过无偿援助和金融制度，构筑了对于灾民从生活到生产全面支援的安全网，全面论述需要较大篇幅，本文先就日本对于灾民居住生活重建的无偿援

3、助试作探讨。　　一、建设应急临时住宅　　对于自然灾害导致住房严重损坏无法居住的家庭，国家援助灾民的制度之一是建设临时安置住宅应急。　　日本1947年10月公布的《灾害救助法》是国家对灾民进行应急性必要救助的行为规范。该法实施以来，不断结合社会形势变化修改完善。根据现行救助法规定，当地方上出现比较严重的自然灾害，导致住家灭失达到与当地人口相应的一定数以上(例如5000人口以下的市町村出现住宅全坏者30户以上)时，以都道府县为主体(市町村在受都道府县委托时也可成为救助法的施行主体)对灾民、受灾市町村实行救助。救助内容包括10项:(1)设置避难

4、所和应急临时住宅;(2)给予食品、饮水;(3)给予被服、寝具等;(4)医疗、助产;(5)救出受灾者;(6)应急修理住宅;(7)给予学习用品;(8)埋葬;(9)尸体搜索与处理;(10)清除住宅或者住宅周边的土石等障碍物。其中(1)、(3)、(6)、(10)项都与居住相关，安顿灾民居住是灾害救助的重要方面。为便于救助的尽快施行，法律赋予都道府县知事们强制执行权，可以征收征用必要的物资、管理相关设施、指挥医疗和土木工程人员。救助所需费用由都道府县先行支付，但最终绝大部分由国家负担。都道府县负担100万日元之内，超过部分根据占都道府县普通税收入的

5、一定比例，国家负担50～90%①。　　应急临时住宅的供应对象，灾害救助法规定，是灾害导致住宅全坏、全烧或者流失而失去居所且无法自力获得居所的灾民。住宅损坏程度根据2001年6月发布《关于灾害受损认定基准》判定，对住家、非住家和住家全坏(全烧、全流失)、住家半坏都有明确定义(周建高，2014B:120-122)。2009年6月内阁府发布了《住宅因灾受损认定基准运用指针》，对于住宅损坏，根据住宅的材料、结构等分类制定了详细具体的测量、计算方法。住宅损坏分为(1)全坏;(2)半坏或者宅基地受损，住宅不得不拆除;(3)因灾致住宅处于持续的危险状态

6、，长期不能居住;(4)半坏，不进行大规模修补则居住困难这样四种状况。　　应急临时住宅的建设标准，根据2010年的灾害救助基准，面积平均每户29．7m2，每户造价在238.7万日元之内。同一地方临时住宅达到大致50户以上，可以设置群众集会等活动用的公共设施。应急临时住宅自灾害发生日开始20日以内开工建设，供给灾民居住期限为最长2年。如果新建住宅来不及，也可征借民间租赁住宅作为应急临时住宅安置灾民。若有高龄者数人以上即可设置福祉临时住宅。　　1995年发生的阪神淡路大震灾后共建设了48000户临时住宅，花费代价约1450亿日元。其余为食品约1

7、80亿日元，设置避难所、生活必需品、医疗费等共用170亿日元。应急临时住宅费用占灾害救助经费共1800亿日元的80．56%，加上设置避难所的经费，安排灾民居住的支出占灾害救助费的绝大部分。311东日本大震灾后，应急临时住宅有预制住宅、木结构临时住宅和征借民间租赁住宅权作临时住宅三种。迄2012年底共建设了约52000户，多数是预制住宅(塩崎贤明，2013:179-180)。　　二、提供公共住宅　　对于自然灾害中失去住所而无力自行解决居住的灾民，国家支援的途径之二是提供公共住宅。公共住宅的形式主要是作为公共廉租房的公营住宅和特定优良赁贷住宅

8、。　　公营住宅是根据1951年制定的《公营住宅法》，地方政府投资建设的、提供给居住困难的低收入者的廉租住宅。根据不同的建设经营主体而分别称作都营住宅、县营住宅或市营住宅等。公营住宅是日本公共住