元代中央与地方财政关系述略.doc

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1、元代中央与地方财政关系述略秦汉以降，中央与地方的财赋分配关系，随着国家集权统一或分裂割据的发展大势，经历了或聚财于中央，或藏富于地方的曲折变化过程。元王朝的政治体制是蒙古草原游牧君主制与汉地传统的封建中央集权制度的融合体，又兼行省、宣慰司、路、府、州、县等地方行政建置多达五、六级，有元一代中央与地方的财政关系，呈现出与以往封建王朝不尽相同的新情况。关于这个问题，中外学者迄今尚无认真的研究。笔者拟从路府州县的赋税征收和支用，行省在中央与地方财赋分配中的作用等方面，作如下较系统的探讨。（一）路府州县的赋税征收和支用权限在元代路府总领

2、逐级科敛的征税体制下，税粮、科差及部分课程等，大都以路府州县为单位，规定数额，强制完成。元廷不仅规定路府州县“非奉朝省明文，不得骚扰科敛百姓，”各地因水旱等自然灾害蠲免钱粮，通常也是以皇帝诏书等形式颁布的。田赋增加等，多取决于朝廷的政令。在行省所辖区域内，行省也有权调整路府州县的赋税数额。行省对所属路府州县的赋税额，或许多半限于高低上下，此增彼减的调整权。若是蠲免税额，估计行省应咨请中书省批准，才能合理合法地付诸实施。至于路总管府一级的官府，是没有权力减免所辖民户税额的。越权行事，朝廷就会“罪其专檀”。所谓逐级科敛，就是在路总管

3、府总领的前提下，实行中统初规定的“府科于州，州科于县，县科于民。”各级地方官府均由“管民正官董其事”。自中统初，路府州等向下属官署及民户“催督差发”，还要同时颁发信牌、文字作为凭据。官府事先准备带有编号的信牌，遇有“科催差发’时，“随即附簿粘连文字，上明标日时，定立信牌回日”。下属官署接到信牌及文字后，按照规定的期限，“本人赉擎前来赴总管府当厅缴纳。”路府州县管民官通常以科敛赋税为政务之首。“民户安，差发办，乃为称职。”科税“漏落”不实，要治罪。尤其是“刷出漏籍等户”，“并不申报上司，私下取敛差发”的官吏，更要受到监察官的纠劾处

4、罚。征税之前，有些地方还“先取管民官甘结文字”。届时不能兑现，依甘结文字问罪受罚。因“国家两税铢龠不可减，”“每岁将终”，有些路总管府“往往械系县长贰，俾之督税不少贷。民穷无可偿，官至质朝所授书籴粟补完弗惮也。”下级地方官身受械系，甚至典当官诰补完税额，足见其上逼下困，左右为难之窘态。县和录事司向民户征税，一般要颁发“花名印押由帖，仍于村坊各置粉壁，使民通知。”“差科皆用印押公文，其口传言语科敛者，不得应付”。县衙科敛文字“下乡如火速”，百姓亏粮欠税，要挨“官棒”。有时不得不鬻卖子女，以偿官税。需要指出的是，路府总领，逐级科敛的

5、方式，主要适用于税粮、科差及课程中的酒醋课、商税等。课程中的盐课、茶课两项大宗榷卖，除世祖至元二年后的短暂时间外，绝大多数情况下朝廷是委付直属于中书省或行中书省的大都河间、山东东路、河东陕西、江淮、两浙、福建等都转运盐使司等，代表中央直接负责征收或榷卖。据说，各都转运盐使司在所掌盐课及茶课的区域内，“9总管府、州若县承命不敢少后。”相当多的“州县奉盐司甚谨，颐指气使，辄奔走之。”有些实行盐引制的地区，岁终都转运盐使司将卖不出的食盐强行摊派给附近城乡，“督责州县，临逼百姓，追征食盐课钞。”有的都转运盐使司下属的提举司“所司办盐裁三

6、分之一，其二分则驱迫州县。”在实行“计口受盐”的地区，盐课“皆勒有司征办，无分高下，一概给散。”各路州的盐课引额是由都转运盐使司决定的，路及直隶州几乎完全仰其成命办理。办完后，又如数上缴，不得亏欠。由于都转运盐使司等所办盐课、茶课是国家财政收入的大宗，直接归中央及行省掌握，由于元代财政高度中央集权，路府州县完全服从于中央而几无独立性，在盐课等办集过程中，路府州县唯都转运盐使司等马首是瞻，就不足为奇了。唐宋时期，地方官府的财赋支用权限，大体采用了两种截然不同的模式。中唐以后，实行两税“上供、送使、留州”的三分制，不仅规定了中央与地

7、方在财赋占有方面的得益定额划分，而且，“两税之法，悉委郡国。”地方官府享有较大的制税权或配税权，还可以较机动地支配“送使、留州”的数额，“任于额内方园给用。”两宋完全改变中唐以后的体制，对地方官府采取“制其钱谷”的政策，各州赋税收入除日常给用外，凡钱帛之类一概“辇送京师”，致使朝廷“财力雄富”，“外州无留财”，“外权始削，而利归公上”。各地财赋支用，完全听命于朝廷三司使等。元朝在路府州县财赋支用权限方面，沿用了与赵宋王朝类似的政策，一直对路府州县经费支出和公帑钱谷出纳等进行严格的管制。通常，路府州县官署日常办公经费，数额固定，多

8、来自本地赋税中的一小部分留成。因诸王部民留驻等，个别路及直隶州赋税收入有限而开销较大，其经费或由朝廷给赐颁发。其它多数路府州县不能享受此类待遇，日常办公经费严重不足。如世祖至元年间，临潼县衙“经用官给缗钱三可支一。”在负责征集税粮、科差及一部分课程过程中，路府州