财政扶持农业产业化龙头企业的制度创新初探.doc

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1、财政扶持农业产业化龙头企业的制度创新初探　　摘要：财政扶持农业产业化龙头企业，对农村经济发展、农民收入增加起到不可估量的作用，但不可否认，财政在扶持龙头企业的过程中仍存在一些问题。本文即对这些问题进行梳理，并提出财政扶持龙头企业制度创新的思路，以期促进财政扶持龙头企业效率的提高。　　关键词：财政；扶持；农业产业化龙头企业　　　　1994年，中央政府对扶持农业产业化经营项目建设做出明确规定，自此，财政扶持农业产业化龙头企业正式拉开帷幕。关于产业化经营项目、资金的管理办法和规定也相继出台，并且随着形势的发展而不断更新改进，财政扶持农业龙头企业的政策效果也日益得到彰显。据统计，2003—2007

2、年，中央财政投资141.1亿元于农业产业化经营项目，建设优质高效农业种植基地312.01万亩，扶持产业化经营项目5758个，培育了一大批带动能力强、经济效益好的农业产业化龙头企业。通过扶持农业产业化经营项目，每年直接带动2200万农民受益，这些农民的年人均纯收入比项目实施前增加510元左右。财政扶持农业产业化龙头企业，坚持把增加农民收入作为根本目标，通过扶持具有明显竞争优势和辐射带动作用的龙头企业，促进优势农产品基地建设，发展区域主导产业，推进农业和农村经济结构调整，提高农业生产组织化程度和农业产业化经营水平，促进农业增效、农民增收，推动新农村建设。如今，国际金融危机开始加速向实体经济侵蚀

3、，全球经济陷入衰退，国内经济环境也随之不断恶化，中小企业在2009年度将会面临更加严峻的挑战，农业产业化龙头企业多数为中小企业，受经济危机的影响在所难免，在这种形势下，加大财政对农业产业化龙头企业的扶持力度，不仅有助于农业龙头企业的发展，更有助于内需的拉动。因此，探析财政扶持农业产业化龙头企业中存在的问题，提高财政资金的使用效率，具有重要的现实意义。　　　　一、财政扶持农业产业化龙头企业过程中存在的问题　　　　近年来，农业产业化龙头企业在财政资金的支持下取得较快发展，带动农民增收的能力也逐渐增强，但财政扶持龙头企业的执行过程仍存在一些问题，需要加以调整，以更好地发挥财政资金的效果。　　　　

4、(一)制度不健全。第一，项目评估责任不明确。一方面，国家与地方的责任不明确，虽然《国家农业综合开发项目评估暂行办法》明确了国家级和省级的项目评估权限，但所有的项目要经国家农业综合开发办公室审批，在项目管理上又分为县、市、省和国家四级管理，项目评估权限没有与项目审批及管理权限结合起来；另一方面，参与评估的专家权力与责任不明确，既没有充分调动专家的积极性，又对参与评估的专家缺乏约束力，在一定程度上影响了项目评估质量。第二，项目管理方式较单一，评估和验收环节缺少社会中介力量的参与。第三，产业化经营立项条件有待细化。“辐射带动能力强，带动农户数量多”4等定性的要求未转化为定量指标，以避免企业或基层

5、农业综合开发部门利用政策模糊之处做文章。第四，中期检查未达到制度化和规范化要求。检查工作缺乏必要的制度保障，对检查的内容没有系统完整的评价标准，在检查中发现的一些问题也缺乏相关的处理依据。　　　　(二)地方政府执行力较差。从中央政策的制定到落实，要经过一系列传导机制，各级政府和企业的行为都会影响财政扶持龙头企业的效果。地方政府在与中央政府博弈时，往往会利用自己的信息优势，不按中央政府的规定扶持龙头企业，具体来说，主要有两种形式：一是象征性的执行中央政策。当中央政策不符合自己的利益或无法使自己获益时，地方政府往往会采取回避、敷衍甚至抵制的对策。如，中央政府为调动地方政府对龙头企业投入的积极性

6、，要求地方各级财政配套投入，并规定了地方财政配套的比例。但在现实中，地方配套资金存在不能及时到位的问题。地方政府尤其是市、县级政府对财政资金的使用和分配缺乏监管，往往是得到了上级的财政资金却不按规定配套。二是替换性的执行中央政策。地方政府往往对中央政策进行肢解或曲解，从局部和小团体利益出发，制定表面与中央政策一致、实际相违背的政策方案。如，在财政扶持龙头企业的过程中，龙头企业是以通过地方政府向上级传达其需求来充当间接谈判者，这样，地方政府与龙头企业存在合作博弈，二者共同与中央政府进行博弈。有些地方政府为获得中央财政的扶持，即使本地区没有符合条件的企业，也会想办法掩饰企业的不足，向中央政府申

7、请对农业产业化经营项目的扶持。更有甚者，有些以产业化经营名义争取到的资金没有真正用到农业产业化经营上，特别是在财政相对困难的地区，挪用生产性支农资金的现象屡屡发生。　　　　(三)财务和项目管理工作仍存在一些薄弱环节。一是部分市、县在财务管理上还不规范，有偿资金不能回收、无偿资金报账不规范等问题仍存在。二是部分地区存在未经请示擅自调整、增减项目建设内容。三是项目投资及建设任务结转量较大，其主要原因在于部分省份的项目计划逐级